政治僵局“动摇”美亚太战略

随着奥巴马签署临时拨款和提高债务上限的议案,持续16天的美联邦政府非核心部门的关门风波暂告一段落.、共和两党将在未来3个月内继续谈判.

这场因奥巴马医改而起的政党斗争,使得美国民众对政府和国会的满意度创下新低,也让被认为恶意瘫痪国政的共和党支持度受挫,不得不在谈判最后一刻妥协,在众院放行了不涉及医改内容的临时解决方案.

自1976年美国国会预算法案生效,国会获得国家财政预算的批准和监督权后,包括最近这次,美国联邦政府共关门18次.美国国会研究怎么写作处的数据显示,从1978年至2013年,美国国会就上调联邦债务上限进行了53次,债务上限也从7520亿美元上调到16.7万亿美元.但与此前政府关门、白宫与国会就债务上限的角力相比,这次最明显的不同在于美国政治趋向“极化”,意识形态的分野对经济和社会政策的影响越来越大,这也是当前美国政治僵局难解的根源.

美国政治僵局对外交的影响,最明显的莫过于最近奥巴马总统取消对亚洲的访问并缺席APEC和东亚峰会的安排.“政治僵局肯定会影响美国外交,因为政府功能失调会直接影响对外决策,即使已有决策也可能无法执行”,在中国社科院美国研究所副所长倪锋看来,奥巴马爽约亚洲之行还透露出另一层意思：“从奥巴马第二任期整个施政布局来看,他的重心还是在国内.美国国际地位受到影响,关键的问题还是在于国内的经济状况.奥巴马缺席亚太系列峰会,本身就表明他认为内部问题比外部问题更重要、更紧迫.” 这次政府关门有何不同

由于国会、共和两党未能就新财年预算和医改法案实施达成共识,美国联邦政府非核心部门自10月1日起关门.这次政府关门危机的导火索是奥巴马的医改法案.2010年3月,在党占据参众两院多数席位的背景下,美国国会通过了奥巴马力推的这份医改法案.2010年11月中期选举和党夺取众议院控制权后,医改法案成为两党政治博弈的焦点.共和党将此与政府预算、债务上限等问题捆绑在一起,导致2010年11月以来美国国会没有通过任何重大法案,形成所谓的政府功能失调的政治僵局.

上次政府关门发生在克林顿政府时期,从1995年12月5日至1996年1月6日,历时21天,也是美国在此次之前时间最长的政府关门.倪锋认为,如果把这次政府关门与克林顿时期政府关门相比,那时美国国内的经济形势和外部环境比现在都要好很多.“那个时期冷战刚结束,美国的势力正是如日中天的时候,而且在外交方面也是很成功的,美国的国际地位也处于巅峰时期.如今美国国内的经济形势与那时不可同日而语,国际影响力也大不如前.所以同样是政府关门,美国人的心态和可能做出的反应会有明显的不同.”

从导致政府关门的原因来看,这次也与此前有较明显的不同.总体来看,前17次政府关门的导火索大多数不涉及美国政治社会的根本性变革.比如,在前17次政府关门中,有4次都是和与堕胎有关的法案有关,其他的也基本不涉及重大改革.奥巴马的医改法案则不同.对于主张经济自由、小政府的共和党来说,奥巴马的全民医保方案是强化政府权力、打造大政府理念的“铁证”.美国埃默里大学政治学者阿布拉莫维兹认为,、共和两党在什么是国家利益以及如何解决国家重大问题上的理念上有着根本的不可调和性.“党认为创造就业、促进经济增长最好的途径是增加政府支出以刺激需求,而共和党认为最好的办法是通过减少政府支出和管制以及减税来刺激投资.”

在政治“极化”的背景下,这种“不可调和性”加剧了政府功能失调,恶化了政治僵局.阿布拉莫维兹在其2012年3月出版的专著《极化公众：为何美国政府如此功能失调》中,从地域、种族、文化以及意识形态等方面分析了、共和两党选民的“极化”趋势.一方面,共和、两党选民的地域分野越来越明显,形成了相对稳固的所谓支持共和党的“红州”和支持党的“蓝州”.在2012年大选中,共和党总统候选人罗姆尼的选票90%来自白人选民,而奥巴马44%的选票来自非白人选民.这种“极化”趋势在总统选举与国会议员选举中也非常明显.美国加州大学政治学者雅各布森的研究显示,在1980年代,1/4的选民在总统选举和国会议员选举中会把票投给不同的党派候选人,而2012年这一比例下降到11%.

中国社科院亚太与全球战略研究院学者周方银认为,在国内政治走向极化的背景下,即便、共和两党就政府关门、债务上限问题达成了有限的妥协,双方潜在的对立意识依然会进一步深化.阿布拉莫维兹在今年4月发表的《美国政府功能失调的选举根源》一文中写道,经济和社会政策在国家层面的分歧越来越大,“红州”和“蓝州”分野日趋明显,这样的结果导致了华盛顿陷入政治僵局.而且阿布拉莫维兹对前景也不乐观,他认为,在“极化”的政党政治体制中,政党的选择不会是两党妥协,而是持续的僵局. 亚太再平衡战略遭质疑

2011年的亚太峰会期间,奥巴马高调推出“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）,并把这一贸易协定作为其亚太再平衡战略的关键支柱.两年后,奥巴马因国内政治僵局取消原定对印尼、文莱、马来西亚和菲律宾四国的访问,缺席APEC峰会和东亚峰会这两个亚太地区重要的外交舞台.澳大利亚悉尼大学中国研究中心执行主任克里·布朗说：“我认为奥巴马取消参加亚太系列峰会会使美国在这个地区的伙伴感到困惑,他们会很难理解,像美国这样富有而强大的国家,会因国内的争吵导致领导人无法在关键时期出访,无法会见重要的国际伙伴.”布朗认为,这将会被解读为脆弱和政治疏离,在美国大谈亚太再平衡战略的背景下,这非常令人困惑,也非常自相矛盾.

从希拉里2011年在《美国的太平洋世纪》中阐述的“重返亚太”战略,到奥巴马围绕亚太再平衡战略的一系列讲话,给外界的印象是美国在亚太地区的投入是不可动摇的,而现在美国传递的信号是这是可以动摇的.“我个人认为奥巴马对亚太再平衡战略的信心和兴趣都在下降.这个战略的重要性丝毫未降低,但美国推行这一战略的持久力显然出了问题,势态不如以前了.”周方银说.他分析称,对于奥巴马来说,国内无疑是最大的优先,而且国内的挑战比他想象的更难对付,这次缺席亚太系列峰会,事实上他是在利用国际问题向国内政治对手施压.周方银强调,从另一个角度看,奥巴马选择把取消出访东亚作为对内施压筹码,也说明亚太外交是可以被牺牲的,所谓的亚太再平衡战略也不如宣称的那样具有压倒性地位.

在美国智库“企业研究所”学者迈克尔·奥斯林看来,奥巴马爽约亚太之行只不过是“茶壶里的风暴”,并不会动摇美国在亚洲的地位.但亚太格局正处于深刻变动期,对这个地区来说,某种程度上象征意义即实际意义.周方银表示,就奥巴马的亚太外交来说,一次承诺未兑现,也意味着以后还可能不兑现,下次国内政治一旦有需要,他还可能再次牺牲亚太战略.美国布鲁金斯学会学者李侃如也认为,奥巴马构建的亚太再平衡战略,既依赖于美国的政策行为,也取决于美国今后能力和持久力的可信度.他说：“华盛顿希望把东亚峰会打造成解决地区安全问题的有效平台,奥巴马缺席不仅使他不能参与亚洲最重要的经济和安全问题讨论,而且损害他‘亚洲优先’外交的可靠性.”

据《华尔街日报》报道,奥巴马的3位高参戴维·阿克塞尔罗德、戴维·普洛夫和罗伯特·吉布斯都曾力劝他不要取消亚太访问的行程.政府关门的确会在后勤保障上给奥巴马的亚洲之行增添麻烦,但根据美国宪法赋予总统的权力,他完全可以以国家安全为由强势推动这次外交出访.里根总统时期联邦政府关门多达8次,但里根执政的8年也正是美国以强势外交成功扭转美国在美苏争霸中颓势的时期.周方银认为,这实际上也反映出奥巴马个人性格上的投机性,他对成本收益非常敏感.“敏感性太高,就可能导致政策不断地微调,缺乏可持续性.布什对某些问题的坚持或许是不恰当的,但这种坚持对战略来说是需要的,而奥巴马在战略的持续性上相对较弱.”

就亚太再平衡战略来说,真正的问题在于奥巴马第二任期的团队内,没有如希拉里那样推行这一战略的牵头人以及多尼隆那样的执行人.今年以来,奥巴马政府中除了国防部长哈格尔在亚洲推行“军事外交”,其他政府高官对访问亚洲并不感兴趣.克里把主要精力放在了中东,新任国家安全事务顾问苏珊·赖斯在亚太再平衡战略上并无任何动作.奥巴马本人在9月24日的联大演讲中,仅提到一次亚洲,绝大多数篇幅都在谈西亚北非问题.美国第七舰队司令、海军中将罗伯特·托马斯今年初曾对五角大楼的高官表示,过去10年,我们的精力被从摩洛哥到巴基斯坦这条不稳定的弧形地带所牵扯.“接下来的几年,你们会继续谈论亚太再平衡,并为此做一些准备工作,但任务的重心依然会是在这条不稳定之弧地带.” 美国对华姿态或现微调

“奥巴马的缺席给中国创造了机会”,这基本上成为国际媒体的主流看法.倪锋表示,虽然美国总统缺席亚太系列峰会不是中国造成的,但造成的客观效果会让美国感到失落,或产生受挤压的感觉.“在这种背景下,美国在推进对华政策和亚太政策方面,行为上可能会更加激进.在影响力竞争上输掉一局,美国就会考虑下次扳回一局.”在倪锋看来,美国国内政治僵局肯定也会对中美关系产生影响,而且这种影响已经产生了.他分析称,近年来中美关系出现动荡,很重要的一个原因就是美国的自我感觉不好,感觉不好就会产生焦虑,对中美问题的反应就可能会趋向激进.“最近美日外长加防长‘2+2会议’上,美国就对日本做了更多的承诺,这种趋势可能会导致中美关系未来的局面更加微妙.”

与印尼、马来西亚、越南等东亚国家从跟中国的外交互动中获益不同,日本和菲律宾从奥巴马爽约亚太之行得到的是净损失.正因为如此,美国今后有可能在政策表态上对这两个与中国存在领土争端的国家做某种“过度补偿”,从而给中美关系带来麻烦.倪锋认为,奥巴马访问亚洲计划未能成行,肯定也会增加其亚太盟友的焦虑,导致这些盟友可能会向美国索要更多的承诺.“在这种情况下,美国为了维护盟友体系,在政策上就可能向盟友倾斜.比如在中国与日本、菲律宾的岛屿争端问题上,美国相对模糊的立场就有可能转向清晰.”

“国内政治僵局久拖不决显示出美国脆弱的一面,某种意义上美国会产生危机感.”周方银说.他认为,在这种情况下,美国不希望中国再给它制造麻烦,同时对中美博弈的成本收益也会更在乎.“不过,美国债务上限问题短期内不可能获得根本性解决,这对奥巴马的外交会构成很大掣肘.而中美关系的稳定与否取决于双边和多边等多个层面的博弈,美国国内政治绑架外交,对中国来说也并非坏事.”周方银说,奥巴马现在对叙利亚问题、伊朗问题立场都表现得更加温和了,这实际上说明他对外交战略的预期整体上都降低了,这也决定了他在对华外交行为上不可能过度偏离正常轨道. LINK＼链接 漫长的“休检测”

美国联邦政府非核心部门自10月1日到16日“关门”,约80万政府雇员休检测.美国情报系统、航天局、环境保护署、劳工部、内政部等部门均有超过50%的雇员被迫休检测,其中航天局有97%的雇员休检测,情报系统有约七成雇员休检测.