中国企业境外投资的政治风险规避策略

点赞:6277 浏览:20906 近期更新时间:2024-01-15 作者:网友分享原创网站原创

【摘 要 】随着全球经济一体化程度的深化和中国经济的快速发展,中国企业境外投资的广度和深度不断扩展,境外政治风险问题日益突出.本文在对中国企业境外投资遭遇的政治风险主要表现形式及其发生根源进行分析的基础上,从政治风险管理的主体层次和进程控制两个视角出发,提出了应对政治风险的策略.

【关 键 词 】境外投资;政治风险;规避策略

【作者简介】封永平,武汉大学政治与公共管理学院讲师,法学博士,湖北武汉430072

【中图分类号】F0 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4434(2013)02-0125-05

随着我国经济持续快速发展,在“走出去”发展战略指引下,中国企业境外投资的步伐明显加快,中国正逐渐成为世人瞩目的新兴直接投资来源国.据商务部统计,截至2011年底,中国境内投资者共在全球178个国家(地区)设立对外直接投资企业1.8万家.累计实现非金融类对外直接投资3220亿美元.中国对外投资事业取得了开拓性的骄人成绩.但与此相伴、亟待关注的是,中国企业在境外遭遇的政治风险的频度和烈度也在大幅增高.仅在2011年发生的利比亚内战中,中资企业损失惨重,合同金额损失高达188亿美元左右,中国不得不从利比亚紧急撤侨3万余人.此前,类似的境外投资利益受损案例多次出现,因此,加强对政治风险的防范已成为当前中国境外直接投资企业刻不容缓的紧迫任务.

一、中国企业境外投资遭遇的政治风险:表现与类型

跨国企业在东道国遭遇政治风险由来已久,但一直未引起学术界关注.直到美国学者科布林(Stephen Kobrin)教授在20世纪70年代对政治风险进行了开创性的研究之后,这个重要问题才得到越来越多的重视.尽管迄今对于政治风险的概念界定还存有分歧,但科布林的定义在相当程度上被广为接受.他将政治风险界定为:由于政治事件及其过程引起的潜在而重大的偶然性经营危机.据此,政治风险源于政治原因,其中既包括政治事件的直接冲击,也包括由政治事件引发环境变化造成的间接冲击.政治风险与商业风险等其他风险相比.具有一定的不可控性和较高的损失可能性.它的表现形式多种多样.中国企业境外投资面临的政治风险主要有以下几种类型.

(一)内部政治风险.内部政治风险来自于东道国内部.包括以下几个方面:

1.战争和动乱风险.战争和动乱风险指由于东道国战争或动乱而导致跨国企业的有形资产遭受损失、毁坏、消失或导致整体营业中断以及人员伤亡的风险.当今世界整体和平稳定,但局部地区安全局势动荡,战争或动乱此起彼伏.在中东和北非地区,汇集了由宗教矛盾、领土纠纷、民族矛盾、主权独立、资源争夺等因素引发的一系列的战争和动乱风险,其中包括阿以长期冲突、阿富汗战争、苏丹内乱、索马里内战、伊朗核问题以及“阿拉伯之春”引发的突尼斯、埃及、利比亚、叙利亚等国的动乱.这些战争和动乱将可能直接引起中资企业在本地区投资项目的推迟、中断、甚至取消.中国企业在利比亚动乱中蒙受的巨大损失就是典型案例.20世纪90年代以来,恐怖主义开始在全球蔓延,不仅破坏企业和平的生存环境,而且直接威胁到我国对外投资企业人员和财产安全.如2007年4月,位于埃塞俄比亚欧加登地区中石油项目组遭恐怖袭击,造成中方工程技术人员9人死亡.7人被绑架.

2.征收风险.征收风险指东道国政府基于主权、公共利益或者国民意愿的需要,采取国有化、没收、征用、占用和违约废除合同等手段.直接或间接给跨国企业及财产造成的可能损失.这一风险在上世纪50年代至70年代普遍存在.在此期间,一百多个发展中国家中半数以上对外资实施了国有化.随着经济全球化的发展以及各国经济依赖性的增强,这类风险大幅减少,逐渐淡出了风险领域.因为这些行为容易招致报复,不利于吸引外资.但一种通过政策限制更加隐蔽和间接被称之为“蚕食性征收”(Creeping Expropriation)的做法逐步流行开来.例如2005年,中国吉利公司在马来西亚投资的汽车工厂开工在即时,马来西亚政府突然宣布新进入的外国汽车品牌不能在该国销售.这一政策变动使得吉利蒙受上千万美元投资的损失.2011年9月,缅甸政府单方面搁置中缅两国密松电站合作项目,中国电力投资集团公司可能为此损失至少36亿美元.

3.政治歧视风险.政治歧视风险是东道国以安全威胁、经济威胁、政治意识形态差异为由而对特定国家企业设置各种投资障碍.从而给该国投资企业造成潜在的不利影响.近年来,我国企业遭遇政治歧视风险案例呈现逐渐增多的趋势.这类风险多发生在美国为代表的西方发达国家.早在1990年.美国外国投资委员会阻止中国航空技术进出口公司并购美国MCO航空,这成为美国外资委迄今唯一正式否决的已达成并购协议的案例.类似的典型案例还有中海油并购优尼科、中铝收购力拓、中石油收购尤甘斯克、海尔收购美泰、五矿集团并购加诺兰达矿业公司等等.根据境外学者的统计,中国近年来对国外企业的收购有一半是以失败而告终的.由此可以看出,在中国目前所处的国际政治环境里,中国企业在国际化进程中,将可能继续面临由于发达国家因政治原因而实施的歧视性干预.

4.劳工权益风险.工会组织在国外经常是以企业主的对立者形象出现的.中国企业境外投资经营时如果不能妥善处理与当地工会组织的关系,势必会给自身的经营发展埋下巨大隐患.如首钢在秘鲁开展投资经营活动,由于不熟悉当地的劳工法律.没有与当地工会组织建立起良好的合作关系,十年来遭遇连续不断的罢工事件,严重影响公司正常的生产经营.

(二)外部政治风险.在经济全球化背景下.国际经济与政治因素相互交织.国际环境趋于复杂化.企业面临的外部政治风险也日益复杂.

1.外交风险.由跨国公司所在的母国与东道国的政治关系恶化所致.两国政治上发生争端时.经济会成为一方压制另一方的必要手段,而跨国公司会成为其主要的攻击目标.比如,1989年“6·4事件”后,美国对华采取经济制裁措施,多次使用“贸易最惠国待遇”大棒对中国企业进行打压. 2.第三国干预风险.这是近年来出现的一种新型风险,主要发生在石油、天然气等能源投资合作领域.由于第三国针对东道国的封锁、禁运等制裁措施而导致跨国企业利益受到损害.贸易双方中如有一方被第三国视为现实或潜在的敌对国家,那么这种贸易往来就有遭遇第三国干预的风险.中国企业面临的这种风险包括两类:一是第三国政府直接采取制裁措施.这种风险主要来自美国.企业如果与伊朗、苏丹、朝鲜等所谓“邪恶轴心国”开展经贸往来,就有可能面临这项风险,其潜在损失包括无法进入美国市场、不能在美国融资等.二是在第三国的干预行为的压力下.东道国政府违约的风险.例如,日本对中俄石油管道工程的搅局,致使安大线输油管道项目计划在苦等十年之后功败垂成.

3.国际经济风险.在特定的国际大环境下,某种国际资源价值或货币的增值或者贬值都会影响跨国企业的制造成本,结果使商品的利润相对减少.跨国经营的企业可能产生潜在的资金问题,从而对企业的经营产生危机.这种情况对于原材料需要进口的跨国制造商影响比较大.2008年的全球金融海啸更是造成国家间竞争加剧,跨国企业所面临的经济环境日趋严峻.

二、中国企业境外投资遭遇政治风险的原因分析

我国企业在跨国投资过程中遭遇政治风险的原因是多方面的,除了国际环境和东道国国情的客观影响外,也有我国政府和“走出去”企业自身的不足之处.主要体现在以下几个方面:

(一)“中国威胁论”在国际上的盛行.经过30余年的改革开放,中国的综合国力和国际影响力都有了长足提高.2010年中国又超过日本成为世界第二大经济体.而在世界经济疲软的背景下,中国实力的增长显得分外突出.某些国家特别是以美国为首的西方国家从国际政治的零和思维和历史逻辑出发,将中国的发展视为威胁,其掌控的国际舆论中充斥着不断翻新的各种版本的“中国威胁论”,认为中国无法摆脱“国强必霸”的传统大国崛起模式,强大后必然会威胁到他们的利益.因此,美国等西方国家对华采取遏制防范的策略.中国少量境外军事力量投放总是招来疑虑和歧异,甚至周边国家也对中国持有戒备心态.美国不仅在战略上高调宣布“重返亚太”,围堵中国,而且在全球范围内阻遏中国的经济触角范围,极力阻止中国获取石油等重要的战略资源以及高新技术成果.因此,在中国有重大石油投资利益的地区,如伊拉克、伊朗、安哥拉、苏丹等,美国等西方国家都会插手搅局、制造事端,甚至挑起冲突,破坏中国的境外资源战略布局.一些西方国家故意抹黑中国形象,把中国正当的境外投资说成是“新殖义”,引起了很多非洲国家政府和民众思想认识上的混乱,增加了他们对中国投资的疑虑和敌意.

(二)中国境外企业的国有制度背景.就社会制度来说.当今世界大部分国家实行的是资本主义制度,而中国特色的政治制度和意识形态在他们眼中,则是一个危险的、不安全的“另类”.在此偏见和有色眼镜之下,他们不希望自己在经济上过分依赖中国,千方百计地阻止中国企业对本国重要行业的控制和垄断,希望保持对本国经济命脉的控制.而中国境外投资企业的主体就其性质而言大部分是国有企业.特别是那些涉及重要行业领域的巨型企业往往都具有深厚的国资背景.即使有些企业是纯粹的民营性质,但由于政治制度和意识形态的差异,也会被西方媒体和公众贴上国有的标签.比如,华为公司2012年3月在澳大利亚竞标宽带网设备项目被拒,原因竟只是由于它是“中国公司”.在这样的前提下.中国的企业在境外投资并购中遇到的阻力自然要大于他国企业.

(三)中国企业境外投资战略布局的缺陷.概览中国境外投资的地理方向,不难发现,中国企业大多集中在易发生政治风险较高的区域,这一先天布局缺陷主要源自两个主观原因:一是大多数中国企业缺少风险意识,不太注重进行政治风险评估.进行境外投资时只看到蕴藏的商机,认为风险越高的地区收益往往也越高,没有看到潜伏的风险.既没有对东道国的投资环境进行细致的评估,也没有制定政治风险的防范措施,铤而走险.结果在投资后经常出现各种始料未及的情况而导致利益受损.二作为国际市场的新来者,中国企业在竞争中处于弱势.西方国家早已在海外战略布控完毕,掌控着世界重要、优质而稳定的资源市场,而中国企业自身竞争力较弱,在资金、技术、管理和销售渠道上总体处于劣势,在这种情况下,中国企业不愿过度依赖由西方国家所创设和掌控的国际原料市场和能源供应格局,而宁可独辟蹊径,将目光投向西方国家不愿意去的、动荡混乱的地区.尤其是一些矿产资源开发企业,往往在偏僻的山区和丛林地带作业,开发难度大,成本高,而且这些地方一般不在政府的管辖之内,处于一种元政府状态,是毒品、等犯罪团伙和反政府武装活动的场所.中国企业在这些地区的基础设施建设和开发活动以及向政府缴纳税金便于政府加强对这些地区的管理,削弱了他们对本地区的控制,影响了他们的根本利益,因而遭到了他们的反对和敌视.在这种情况下,中国企业往往成为他们敲诈勒索和暴力袭击的对象.


(四)中国企业境外投资缺乏政府有效机制支撑.中国和西方国家关系微妙,国际战略伙伴较少,自身的国际政治空间拓展不足,使得经济发展受到政治牵制.境外投资特别是资源类行业的投资结构过度依赖特殊的政治关系,而缺乏一种长效的政治影响力、军事保障和文化支持保障机制.如在中国与安哥拉、苏丹、伊朗等国发展出较紧密的特殊政治关系的背景下.中国着力加大在这些国家的境外投资.而这种把经济关系建立在特殊政治关系基础上的政策面临着极大的政治风险.当所在国内部政局发生剧变时.这种政治关系反而可能成为难以甩开的政治包袱.如在2008年在北京奥运会开幕前夕,中国由于巨额石油投资利益而在苏丹达尔富尔问题上备受国际指责,遭受到了空前的外交被动局面.如果中国境外投资者的投资安全无法得到政府有效机制保障,必然会沉重打击境外投资者的信心,迟滞中国境外投资的高速发展.

(五)中国境外投资企业缺乏与当地民众的沟通和公关联系.一般而言,中国境外企业较为重视发展与所在国政府部门的关系,而对当地民众的利益诉求往往重视不够.一些中国企业只顾自身利益,没有造福当地民众利益,或是企业的开发活动对当地环境造成一定程度破坏,从而遭到当地居民和所在国的反对,这也往往成为西方指责中国在境外推行“新殖义”的借口.比如,中国在赞比亚的投资的铜矿项目经常遭到当地人的反对和矿工的罢工威胁.在赞比亚当地人看来,铜矿资源是赞比亚经济的支柱,但开发这些资源的受益者,却是外国投资者和政府官僚.而当地人不但得不到应有的红利,反倒付出资源流失、原有生计被切断,以及就业机会丧失等代价.正因为如此.赞比亚铜矿当地民众除了和政府抗争外,还经常与中国境外投资的资源开发企业经常发生冲突. 三、中国企业境外投资政治风险的规避策略

基于引起政治风险的上述原因,有效规避中国企业境外投资的政治风险,可以从政治风险管理主体的国家和企业层次出发,采取不同的策略,对于境外投资的全过程实施风险管理.

(一)国家层面

1.营造良好的国际政治环境.对于一个有着全球利益的大国来说,塑造有利于其境外利益实现和维护的国际环境的关键在于着力参与设计和维护一整套的国际规则、制度和行为规范,善于透过国际机制在获取国际合法性的同时充分维护自身利益.二战后,美国通过联合国、世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织等机构一手缔造了自己的“机制霸权”(Regime Hegemony),形成了对自己有利的国际环境.当前国际格局正处于大变革、大调整时期,中国应当抓住这一难得的战略机遇期,更多参与到国际性事务和国际性话题的讨论中,并进而影响新的国际规则的制定来维护长远的海外利益,使国际机制朝着更加公平合理和有利于维护中国权利的方向发展.

2.强化国家境外政治风险的处置能力.现阶段中国海外投资利益的危机处置能力亟待加强.中国外交在维护国家海外利益方面尚缺乏一套有效的危机处理机制,往往是问题出现后的被动式应对.固守传统的不干涉政策愈来愈不利于海外利益的保护.从国际法上来说,维护一国正当的合法的海外利益并不是干涉别国内政的表现.任何一国政府都有权要求所在国采取必要的措施保证本国在其国内的投资利益不因动乱而发生损失.为此,中国需要制定统一的海外利益保护的政府行动框架,为中国企业的海外投资提供实质性的保障机制.其中,海外军事投放能力建设已是一个明确的、不容回避的选择.2008年,中国军舰开始护航索马里海域,应被视为中国海军担负海外利益保护责任的起点.

3.加强国家软实力建设.当前,国际上肆虐的“中国威胁论”已经严重影响了中国的国际形象,成为中国海外企业政治风险的主观诱因.改善中国的国际形象不仅需要拓宽国家形象传播渠道、建立海外常设游说机制,更为重要的是要重视和改善国家与国民的关系.这些年来,改善国家形象的举措努力成效似乎不大的原因之一,就是传统的外宣路径只停留于表面而未真正深入人心.软实力始于心智,真正的软实力建设是由内而外的.中国政府在汶川大地震中的积极救灾表现和利比亚危机中的大规模撤侨行动,都获得了外界的广泛赞誉,极大地改善了中国的国际形象.积极地善待和保障国民的各项权益.推进政经体制更加开放和,无疑会增进中国与其他国家关系的发展,增强中国的软实力.

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(二)企业层面

从根本上说,政治风险的安全防范工作最终还是要落脚在进行境外投资的各个海外企业身上.境外投资企业自身的风险管理工作对规避风险起着极为重要的作用.

1.投资前的预防策略.

(1)政治风险评估是企业开展境外投资进行政治风险管理的首要前提.一国社会政治因素的变动是一个连续的过程.企业在进行境外投资立项的过程中,就应当对东道国的政治、法律、社会环境进行全面、客观和系统的考察和评估.重点是可能导致经营环境突然出现变化的政治力量和政治因素.许多发达国家都设有专业政治风险评估机构.英国《欧洲货币》杂志、美国标准普尔和穆迪公司等权威渠道每年都发布国别政治风险评估报告,而中国企业应加强与这些机构的业务联系.虽然中国还没有专门的政治风险评估机构,但中国出口信用保险公司2006年发布的首部《国家风险分析报告》以及商务部的《国别投资指南》,也为我国境外投资企业提供了一定的参考依据.同时,企业也可以透过我国政府驻外机构特别是在东道国的中资企业充分了解东道国的有关情况.

(2)参加境外投资保险.这是一种比较积极的预防策略.中国企业可以通过资产投保方式.借助政策性或商业性保险公司的保险业务.将政治风险转嫁给保险机构.目前,以政策性保险手段支持企业跨国投资的制度在中国正逐步形成.2003年,中国信保开始承保部分政治风险.利比亚危机后,该公司已向葛州坝集团、中建材集团支付信用保险逾2亿元.中国企业也可以在全球范围内对政治风险进行分保和再保险,进一步分散风险.世界著名的政治风险投保机构有美国的“境外私人投资公司(0PIC)”、“北美保险公司”、英国的“出口信贷保证部”.以及世界银行集团的多边投资担保机构(MIGA)和亚洲开发银行(ADB)等.

2.经营中的规避策略.

(1)本土化经营.很多东道国的政治风险产生往往源于该国多种政治势力对外资企业歧视.在海外从事生产经营活动时,中国企业应尽可能使用当地的原料、零部件和劳动力等资源,虽然可能增加生产成本.但客观上促进了东道国相关行业的发展,解决其劳动力的就业问题.这样不仅有利于增加社会各界对中国企业的好感,同时将相关行业与中国企业的利益紧紧地捆绑在一起,增强了风险抵抗能力.

(2)分散化投资.企业应根据自身的实力和对象国的政治风险程度,有选择地分散投资,同时把关键核心技术的研发和生产放在国内,保持企业拥有的新技术的垄断地位,控制产品的分销渠道和运输通道,这样可以有效地分散政治风险.美国克莱斯勒汽车公司在秘鲁政府国有化时幸免于难的原因正是因为它在秘鲁的装配厂只生产整车50%的部件,其余部件分别由设在他国的公司制造.对于政治风险较高的国家以及那些较为敏感的资源开采项目,在投资方式的选择上,应尽量采取合资或合作经营的形式.实现与东道国或企业共同投资、利益共享、风险共担,使东道国政府在采取不利于外资企业的措施的时候,能够有所顾虑,减少海外投资被征用或政府违约的风险.

(3)践行社会责任.中国企业在进行海外投资时,仅仅关注投资收益是远远不够的,还需重视营造良好的社会政治环境,积极参与当地的社会福利和公益事业,让当地居民和政府感受到外国投资带来的各种好处.对于在中东、非洲国家的投资来说,中国投资企业的价值观和文化往往与东道国文化存在较大差异,应该尊重当地的文化和风俗习惯,实现与当地社会文化的有效对接与和谐共处,增进当地社会对企业的理解和认同.

3.风险发生后的止损策略.如果政治风险已经发生,企业可运用以下策略来尽量避免或减少政治风险所带来的损失.首要的选择是退出策略.退出策略并不意味投资的失败.在某些情况下,退出策略是避免政治风险的明智之举.在东道国的政治风险极高或后果极为严重的紧急情形下,我国企业可以选择撤回投资,退出东道国市场,将政治风险带来的损失降到最低.撤资应把握有序和从容原则,避免慌乱而造成不必要的损失.其中关键在于处理好资金的转移问题,应通过停止母公司的贷款支持、转移、利润汇回等方式,尽快将资金转移到较为安全的地方.

其次是法律补救策略.在遭受了政治风险损失后,中国企业可以求助于法律途径来进行补救,以期获得赔偿.一般是先向东道国的法院起诉.因为它的判决在东道国具有重大的法律效力.而且不致引发东道国的民族情绪.如果在东道国无法得到合理解决.企业可以向国际仲裁法院申请国际商事仲裁,来解决投资争端.世行“解决投资争议国际中心”(ICSID)、瑞士苏黎世商会仲裁院以及华盛顿解决投资争端国际中心等都可以为企业跨国经营提供调解和有约束力的仲裁.在必要时,我国企业也可以向我国政府申请保护.中国与东道国签署的双边投资保护协定或者双方共同参与的多边投资保护条约都是解决政治风险的有效法律途径.

总之,为有效应对和排解不断增长的海外政治风险,中国企业需要在国家总体对外战略的护持下,在投资经营的全过程中综合运用预测、规避和止损等多种方式,全方位的加强和提高对政治风险的管理和控制能力.“功夫在诗外”,实现境外投资政治风险保障的长久之道,还在于着力改善国家和企业形象及声誉,造福当地社会.如果一个海外企业涉及影响恶劣的贿赂和腐败行为.严重破坏和污染当地环境,肆意侵犯劳工权益,那就没有任何可能藉以远离政治风险.