网站原创摘 要： 政治发展与政治稳定是现代政治国家极力追求的理想状态.处于转型社会、风险社会和网络社会三大社会形态并存的当代中国,保持政治发展与政治稳定的合理均衡的重要性更加突出.政治发展与政治稳定之间并不具备必然联系,但是二者存在一定的耦合之处,这主要表现在六个方面：政治合法性基础的增强,政治制度化水平的提高,政治参与机会的存在,政治信任能力的提升,发展程度的提高和法治理念的贯彻与落实.由此可以发现,推动当代中国政治发展并保持政治稳定有着巨大空间,因此,应淡化政治稳定的工具性意义,重新审视政治稳定的本体价值；建立制度化的沟通机制,打通通往政治发展之路；提升地方政府公信力,促进政府与公众之间的良性互动.
关 键 词 ：政治发展；政治稳定；政治合法性；政治参与
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2014）01-0021-06
基金项目：江苏省高校哲学社会科学重点课题“江苏现代化进程中政治发展与政治稳定关系研究”阶段性成果；中国第5批博士后特别资助项目“乡村治理下的协商合作型政府信任建构研究：一项实证分析”的阶段性成果,项目编号：2012T50407.
作者简介：陈 朋,男,南通市委党校讲师,博士.邮编226007
政治发展与政治稳定是政治学中的两个重要概念,并成为当代政治学研究的重要课题.进入新世纪以来,伴随着经济全球化的深入和政治化的加速,世界各国尤其是发展中国家的政治发展越来越受到重视,于是,政治发展研究再度成为前沿问题.人们逐渐认识到,政治发展是人类政治生活的目标追求,但政治发展是建立在政治稳定的前提和基础之上,没有政治稳定作为前提,政治发展将会失去依托.由此便提出了如何正确认识政治发展与政治稳定的关系问题.然而,当前对二者关系的研究大多比较宽泛,很少深入内核来检视其耦合之处.事实证明,分析其耦合之处有助于掌握显性的指标来检验政治发展与政治稳定的实际状况,并采取切实举措推动政治发展,维护政治稳定.
一、政治发展与政治稳定的内在关联
二战后,随着世界殖民体系的瓦解和两极格局的形成,以美国为首的发达资本主义国家出于维护自身世界霸权地位的现实考虑,竭尽全力向新兴民族国家兜售自己的政治发展模式.在他们看来,这些新兴民族国家只有参照西方国家的政治发展模式,才会实现自身的政治发展.然而,当这些新兴民族国家纷纷效仿西方国家的政治发展模式后发现,虽然在一定时期内取得了经济发展的显著成效,但是政权更迭、社会动荡、民生恶化等问题也接踵而至.换言之,西方国家的政治发展模式并没有给这些新兴民族国家带来希望,反而带来了停滞乃至衰败.在这种情况下,政治发展研究开始兴起并不断拓展.
在政治发展研究的热潮中,有两个核心人物.首先是美国政治学家阿尔蒙德,他创立了政治学的结构—功能主义学派,他认为“当政治体系现存的结构和文化非经过进一步分化和世俗化就不能对付所面临的问题和挑战时,发展就来临了.”[1]这种发展表现为一系列变化,即“社会经济现代化较为广泛的环境中已经和正在发生的一系列相互关联的政治体系、过程和政策的变化”.[1]（418）具体而言就是,文化的世俗化、结构分化和角色的自主化.较之阿尔蒙德相对稳健的探讨政治发展,另一个核心人物,比较历史学派的重要人物亨廷顿则以“善变”的思维来研究政治发展.总体上看,亨廷顿的政治发展理论经历了从早期强调政治稳定到后期强调政治的嬗变过程.在亨氏看来,政治发展主要包含三个方面的内容：权力的理性化,即由单一的、世俗化的、全国性的政治权威取代各种各样的宗教的、家族的或种族的政治权威；政治功能的分化以及发展各种具有专门职能的机构；社会性政治参与.[2]
西方政治学者对政治发展的讨论大大激发了中国政治学者的兴趣.于是,20世纪80年代,政治发展理论研究在中国悄然兴起.经过三十多年的认真研究,中国学者逐渐认识到,政治发展实质是“适应生产力和生产关系之发展要求的由进步阶级或集团推动的政治制度和政治体制的调整过程”.[3]当然,这种调整过程主要是一种上升和进步的趋势.具体而言,是“政治体系综合能力的发展,其中包括：政治合理性基础的扩大,政治制度化水平的提高,政治参与机会的增加,程度的提高,公民自由权利的保障和实施等”.[4]从这些研究可以看出,政治发展可以看作是政治体系及其运作形态不断进步和提升的过程,其主要内容包括政治化、科学化、制度化、法治化和合法化.
虽然政治发展与政治稳定之间并不存在直线性的逻辑关联,但是政治发展对政治稳定的基础性影响仍不可忽视.为此,从上世纪60年代起,政治稳定开始受到热切关注.然而,政治稳定并不是一个非常清晰的概念,学者们尚未达成一致意见.在西方学者中,亨廷顿的观点颇具代表性.围绕“现代性孕育着稳定,而现代化过程却滋生着动乱”[2]（38）这一判断,亨氏认为,政治稳定就是在一种社会状态下,一定社会中的各种政治势力在一定政治体系中的相对平衡,使社会的政治生活可以有秩序地进行,因而实际上是一种政治秩序.经验表明,政治稳定包含两个基本要素：秩序性和继承性.“秩序性是指没有发生暴力、压抑或体系的解体.继承性则是指没有发生政治体系关键要素的改变、政治演进的中断、主要社会力的消失,以及导致政治体系根本变动的政治运动”.[2]（139）
中国政治学者对政治稳定的界定有多种观点,各抒己见.综合已有研究可以看出,政治稳定主要是指政权合法性巩固、政治生活和谐有序、政治体系功能齐备、政治制度健全完善、法治有序运行等等.
从政治发展与政治稳定的基本内涵可以看出,二者存在密切的内在关联.首先,政治稳定是政治发展的前提和基础.从现实需要看,政治发展的所有议题几乎都同政治稳定有关.很难想象,一个动荡不定的国家能够实现政治发展.古今中外的历史经验都表明,在一个处于动乱和无序的国家中,政治发展的目标是很难实现的.政治稳定不仅是政治共同体存在与运作的需要,也是实现政治变革和政治发展的必要条件.“缺乏基本的有序、稳定的环境,政治发展无从谈起,政治发展的一些重要目标,如、平等、有效性便失去了实现的保障”.[5]所以,同志多次强调,“中国的问题,压倒一切的是需要稳定.没有稳定的环境, 什么都搞不成, 已经取得的成果也会失掉.”[6]由此可见,只有在政治稳定的环境中才可能实现政治发展,才可以实现政治发展与政治稳定的和谐互动. 其次,政治发展是政治稳定的重要目标.作为现代政治生活的重要价值目标,政治稳定不是片面追求封闭的刚性稳定,而是试图在发展过程中追求富有弹性的柔性稳定.只有在这种政治稳定的环境中,才能保持政治运行过程的稳定、政治权威合法性基础的稳固和政治运行效能的持续,而这些正是政治发展的必然要求.因此,从这个角度上,政治发展构成了政治稳定的重要目标：政治稳定的最终目标在于寻求法治、廉政公平的政治生活环境,进而推动政治发展.虽然政治稳定的目标指向在于政治发展,但是这种目标指向并不是自然生成的,对于任何一个政治共同体来说,唯有辩证、理性地看待政治稳定,充分利用政治稳定的环境,才可以获得政治发展.如果片面追求所谓的刚性稳定,不仅不能带来政治发展,相反还会制约政治发展,尤其是对于发展中国家来说更是如此.
二、政治发展与政治稳定的耦合之处
政治发展与政治稳定之间的内在关联清晰地表明,二者共同构成现代政治生活的双重内核,并且二者在很多层面存在耦合之处.分析这些耦合之处,有助于掌握显性的指标来检验政治发展与政治稳定的实际状况.具体而言,这些耦合之处主要体现在六大方面：
1.政治合法性基础的增强
“政治何以可能?政治何以持久?现代政治生活皆无法回避这两个基本问题.对于第一个问题,人们的回答是政治权力,第二个问题的答案则是政治合法性（1egitimacy）.目前,学者一般都认为合法性不是指法学意义的合法律规范或原则,而是政治权力范畴上的权力主体和客体的关系”.[7]随着合法性问题研究的深入,人们逐步形成更为深刻的认识,日渐认可“合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力”.[8]也就是说,政治合法性乃是大多数社会成员对政治体系所普遍达成的自觉认同和自愿接受.无数经验表明,只有建立在政治合法性基础上的政治环境才是真正稳定的,立基于此的政治发展也才是可持续和健康的.因而,是否存在稳固的政治合法性基础构成了政治发展和政治稳定的共同关切点.
2.政治制度化水平的提高
一定程度上讲,政治发展也可以看作是在不断减少“不确定性”因素的前提下,实现政治观念更新、政治结构合理和政治行为进步.相比较而言,政治稳定更加注重减少“不确定性”因素,努力促使政治共同体成员能遵循相应的确定性要素,进而实现政治因素的合理均衡.显然,对于二者来说,其共同的关 键 词 乃是“不确定性”.那么如何才能减少这些不确定性因素呢?归根结底在于“制度”. 新制度经济学派的代表人物道格拉斯·C·诺斯认为,“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德规范,它旨在约束追求主体福利或效用的个人行为.制度提供了人类相互影响的框架,它们建立了一个社会,或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系”.[9]因而,对于政治发展和政治稳定而言,政治制度化水平的提高是其重要之维.制度化水平的提高,不仅可以督促人们遵守相应的规则、规范和惯例,而且还可以改善个人、组织与其外部环境,进而激发人们的创造性和积极性,促使各种社会资源配置更加合理,进一步提高经济效率和社会效率.可见,制度化运作并保持相应的水平在政治共同体的运行中居于基础性地位.
3.政治参与机会的存在
政治发展的理想图景是政治结构和政治生活从传统模式向现代模式有序演进,并保持前后相继和内在勾连.而要达致这种状态,有序的政治参与不可或缺.作为现代政治学的一个重要概念,简而言之,政治参与是公民试图通过各种方式和途径来影响和推动政治系统决策的活动及过程.由于政治参与不仅是公民获取和满足自身合法权益的常规路径,也是社会发展进步的一个重要标尺,所以一般意义而言,它基本上是一种体制内的非暴力行为,体制外的爆炸性参与并不构成人们所期待的政治参与模式.正因如此,政治参与的主要目标不在于挑战现行政权,而在于通过政治参与来影响政府决策.由此可见,存在合适的政治参与机会是政治发展和政治稳定的共同诉求.为了更好地说明政治参与同政治发展和政治稳定之间的关系,亨廷顿用一个公式来表示,即社会动员/经济发展等于社会颓废；社会颓废/流动机会等于政治参与； 政治参与/政治制度化等于政治不稳定.也就是说,在政治发展推进的过程中,政治制度化水平如果没有适时跟进,那么将会使人们的参与意愿和参与需求难以得到有效表达、满足,进而造成政治不稳定.
4.政治信任能力的提升
如前所述,政治之所以能够持久,根本上源于成员认为其所在的政治共同体具有足够的合法性.这种合法性说到底是一种信任.作为社会资本的核心要素,信任对于政治发展和政治稳定起着基础性作用,并构成政治共同体的合法性根基.“对于国家权力而言,信任赋予它以合法性基础,只有获得普遍的信任才能顺畅运行,这意味着它只要试图打破公平正义原则,不能努力实现利益平衡,合法性基础也就自然消失,所以不信任又是国家权力在运行过程中产生的一种结果”.[10]正因如此,亨廷顿一直坚持认为,政治系统要保持其权威性,其基础就在于通过良好的政治信任获得公众对其合法性的认可.对于政治发展和政治稳定而言,政治信任是保持其可持续性的本质要求.公众对政权保持足够的信任能力,说明二者之间存在良性的互动,公众坚信现行政权能维护其合法权益,进而坚定拥护既定政治发展格局的信心,从深层次维护政治稳定.
5.发展程度的提高
“是人类亘古不变的不懈追求,也是人们极力达致的政治发展目标”.[11]现代政治社会,只有立于政治基础之上,才能实现长治久安.对于政治发展而言,是其最重要的目标取向,这种目标取向具有永恒性,它不因时代改变而改变,不因环境变化而变迁.从目的看,是政治发展的价值目标,从手段看,是政治资源合理分配的有效机制,是有效构建政治权威合法性基础的重要之举,是推动政治发展的可持续动力.对于政治稳定而言,由于是建立在合理利益诉求充分表达、参与渠道有效畅通、权利切实维护和参与空间极大拓展的基础上,因而,它不仅可以激发和增强个体的独立意识,而且还能通过相应的制度安排来控制冲突的产生,并力所能及地化解社会矛盾和冲突,从而实现政治社会生活的和谐稳定.发展程度的提高既是检验政治发展水平的有效标尺,也可以为政治稳定提供减压阀和疏通渠道,因此,任何一个政治共同体在其政治生活中都会关注其发展. 6.法治理念的贯彻与落实
实现政治发展和政治稳定和谐共进之目标,有多种途径和方式.在传统社会视静态政治稳定为目标的情况下,人治是其主要途径和策略.然而,依靠人治而形成的政治稳定和政治发展看似效率高且稳固,但实际上不堪一击、非常脆弱.一旦政治体制缺乏承受能力,政治社会生活将遭遇严重冲击,政治动乱随之出现.显然这是现代政治生活所必须规避的.世界经验说明,现代政治稳定理应建立在政治系统与社会环境和谐互动的基础之上.那么如何实现这种状态呢?唯一的有效方式就是坚持法治.无论是西方政治文明发展史还是中国政治发展的客观现实,都清晰地表明,“法治偏爱”是建构和谐稳定的现代政治生活的不二选择.对此,党的十八大报告明确提出,法治是治国理政的基本方式.这表明执政党对构建法治化的政治发展格局、实现政治和谐稳定的极大关注.
三、拓展政治发展和政治稳定的空间
1. 淡化政治稳定的工具性意义,重新审视政治稳定的本体价值
“对于处于转型时期的中国来说,社会发展目标是多元的,价值追求也是多元的,既有经济发展,改革开放,还有社会稳定.所有这些目标和过程都是在一个权力中轴的支配下逐步、有序实现的.因此,对于国家来说,其职责任务、制度安排和权力结构既有发展政治,也有改革政治,还有稳定政治”.[12]客观而言,在这三者之中,经济发展和政治建设具有更强的主动性,直接表现为政府的决策和行动,而稳定则相对而言多为被动,表现为社会成员对政府政策及自身利益诉求是否科学合理、能否得以满足的反应和互动.如果社会成员发现自身的利益诉求难以在政治系统的输出中得到有效满足,则会表现出对政治系统的不满,继而产生政治不稳定.缺乏稳定的环境,经济发展和政治建设最终也将成为一句空话.因而,稳定是经济发展和政治建设的基石,在三者当中起着基础性作用.
然而,对稳定的理解和感知并不能仅仅局限于它对于经济发展和政治建设的基础和保障性作用,还应当看到稳定具有自身的本体价值,而绝非单纯的工具性意义.对于任何政治共同体而言,稳定是其理应坚持的基本价值.因此,应该站在本体价值的高度认识稳定的意义,不能为了稳定而阻滞经济发展和政治建设,也不能为了经济发展和政治建设而牺牲稳定.地方政府要真正将“稳定”及其背后的政治认同、政治信任提高到战略性高度,并进行相应的顶层设计,进行全局性和整体性的战略思考.事实一再证明,地方政府在多大程度上从本体意义上认识稳定的价值,将从根本上影响和制约这个地区改革发展稳定的整体进程.
2.建立制度化的沟通机制,优化政治发展路径
信息社会的来临,给执政党带来的最大挑战莫过于如何妥善地与社会成员进行沟通和协商.其实,党的十三大报告就已明确指出：必须使社会协商对话形成制度,及时地、畅通地、准确地做到下情上达,上情下达,彼此沟通,互相理解.2011年2月在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上也提出：进一步加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制,形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制,统筹协调各方面利益关系,加强社会矛盾源头治理,妥善处理人民内部矛盾.党的十八大报告提出,把政治协商纳入决策程序,坚持协商于决策之前和决策之中,增强协商实效性.这些都说明,协商沟通已经成为执政党听取民意、化解社会矛盾的重要举措.近年来,党和政府在推动协商、构建沟通机制方面进行了积极探索,也取得了一定成效,但是还没有真正使其制度化,因此,建立制度化的沟通机制,优化政治发展的路径是理应作出的努力.
调研发现,目前一些地方政府在建立健全政治性沟通机制方面取得了一些成效,比如开展“群众评议机关作风”、“问计于民、问需于民”、“干部述职”、“民意调查”等活动.这些都是通常意义上的政治性沟通.通过这些活动,可以检验政府的整体绩效和群众的满意度,进而促进政治系统与政治生态环境之间保持良性互动和有效沟通.有些地方还推行了群众事务党员干部写作技巧制度,它是干部直接联系群众、干群互动沟通的典型模式.它通过明晰写作技巧内容、打造写作技巧网络和优化写作技巧流程,实行阳光透明、免费写作技巧,办结回复、首问写作技巧、严格考核和责任写作技巧.这种沟通方式可以看作是情感性沟通——加强干部与群众之间的情感联络,加深干群之间的感情.从实践形态看,这两种沟通方式成效不错,但是一个突出的问题也不容忽视——如何实现沟通的制度化建设,从而避免这些沟通方式因时间变化、环境变迁、主政者的调离而发生改变,是推动沟通协商的过程中应当深入思考的问题.
除了上述两种沟通方式之外,更为有效的推动官民互动的沟通方式还有决策式沟通.决策式沟通的常见方式有恳谈、协商听证和民意表决.这三种方式也在当前的政治社会生活中发挥着积极作用,但是并不完善.恳谈在很多地方被当成了信息发布会、座谈会、通气会,有时候甚至成了“诉苦会”、“抱怨会”,并没有真正发挥理性沟通、意见表达的积极作用,更没有恳谈最注重的结果——决策.很多情况下是只有协商,没有结果.因而,在实际推行过程中,群众对恳谈的期望在逐渐下降.协商听证是政府就某一项重要事务,与其利益相关者展开沟通协商的重要途径.但是调研发现当前这种沟通方式存在的最突出的问题是,听证协商的参与者缺乏应有的利益代表性.换句话说,协商参与者有时并不是真正的利益关联者.在这种情况下开展的协商能在多大程度上代表民意?民意表决,即是指公众能对政府的行为和决策进行表决,包含否定性表决.目前很多地方推行的重大项目社会风险评估就属于这个范畴.“它强调以风险沟通为核心的风险确认、风险评估、决策执行、决策评估等环节的风险管理,提前获知重大项目和决策对社会群体造成的影响,综合运用补偿机制、风险消减机制、公民参与机制等,防止重大工程项目损害部分社会群体的利益,有效预防群体性抗争事件”.[13]但是,由于没有制定相应的规则将重大项目社会风险评估当作项目推进过程中的必备程序,从而导致民意表决的效力不尽如人意.因此,应该坚持所有重大项目都必须先进行社会风险评估再根据评估结果决定是否推进,不应边建设边评估,甚至是出现问题之后再补评的非理性做法. 3.提升地方政府公信力,构筑政治发展与政治稳定的社会基础
现代社会,政治发展和政治稳定的核心都在于政治权威能发挥积极作用.因而,要想实现政治发展和政治稳定这双重目标,必须保持对政治权威的足够信任.在当前中国的政治生态环境下,这更多地维系于地方政府的公信力.
笔者的一次调研发现,72.3%的基层干部认为,影响当前政治发展和政治稳定的突出障碍即在于地方政府与群众之间的互信度比较低.经验表明,信任是建立社会秩序的基础,信任对于缓解社会矛盾、消除社会冲突、减少交往成本、协调利益纠纷起着决定性作用,它能促进社会交往、促成合作.一个社会的信任度越高,越有利于社会成员之间的互惠或合作.因而,要通过重建互信来给政治发展提供充足的动力.比如,积极构建公民之间的互信、互惠,提高公民积极广泛参与公共生活的信心,推动政府官员和群众之间展开合作互动.具体而言,可以尝试作出以下探索：
其一,坚持依法行政,建设诚信政府.保持政策的连续性是政府诚信的重要方面.老百姓最害怕的就是政策的不确定性.“朝令夕改”不但会失去人心,还会给经济社会的发展带来不可弥补的损失.因而,政策的制定要有可预见性,克服行政行为的随意性.政府诚信还表现在政府的践诺能力上,要做到言必行、行必果,这样才能最大限度地保证社会的稳定.此外,诚信还要求政府勇于承担责任,有错必纠,勇于开展批评与自我批评.其二,加大信用监管,完善惩戒措施.坚持“诚信受益、失信受罚”的原则,加大信用监管,通过动态监管、实时评级和及时披露,完善信用奖惩机制,对失信者依法进行信用公示、警告、限制乃至惩戒,建立健全社会信用体系和失信惩罚机制,营造讲诚信的浓厚氛围,让诚实守信者得到实惠,让见利忘义者付出代价,以促进整个社会信用环境的改善.其三,营造良好的诚信氛围.通过深入开展“诚信为本、操守为重”、“诚信兴业、文明怎么写作”的主题教育活动以及诚信单位建设活动,大力弘扬诚实守信的优良作风,努力营造诚实守信的良好氛围,进而培育诚信意识.