完善村民自治制度推进我国政治建设

摘 要 ：村民自治是我国亿万农民群众的智慧创造,是中国现阶段农村进行治理的主要方式.村民自治制度发展至今已有34年的历程,经过30余年的发展已经取得了很大的成就,但同时也面临着许多亟待解决的新情况、新问题、新矛盾,深入而全面的分析这些矛盾并在此基础上提出切实可行的措施对促进村民自治的健康有序发展是很有意义的.

关 键 词 ：村民自治制度；政治建设；村民；村民委员会；乡镇政府

一、村民自治是我国亿万农民实践形式的伟大创举

村民自治是我国发展社会主义政治建设的基础性工程,用同志的话说就是“最大的”.村民自治制度的完善与发展,必然会促进我国政治的建设,并且对我国的根本政治制度――人民代表大会制度影响深远.

一是村民自治制度增强了农民群众的参政意识.在中国的领导下,亿万农民通过选举、决策、管理、监督的实践形式来参与村里大小事务的决策与管理,他们不再认为政治是领导干部的事,沉睡在农民脑中的参政意识被唤醒.1987年6月在谈到加快改革的步子的时候说：“调动积极性,权力下放是最重要的内容.我们农村改革所以见成效,就是因为给了农民更多的自主权,调动了农民的积极性.”“调动积极性是最大的.”[1]

二是村民自治制度提高了农民群众的参政能力.“农民群众通过亲自参与村里事物的管理,学习选举、决策、管理、监督,同时为了更好的参政能力,逐步向上延升,逐步扩大范围.”[2]1987年11月,时任全国人大常委会委员长的彭真同志在第六届全国人大常委会议上充分肯定村民自治的地位和作用：“10亿人民如何行使权利,当家作主,这是一个很大的根本的问题等发布这些言论的人很应该亲自去农村考察下.”[3]对此,山西大学的徐久刚教授发表了以下看法：“只有实践才能使在名义上已经当家做主的人民得到的经验和教训,不断修正操作的行为.”[4]

二、村民自治制度的发展历程

(一)村民自治制度的摸索初创时期（1980年―1988年）

20世纪70年代末和80年代初期,家庭联产承包责任制的遍地开花无疑成为我国农村的重大变革,它使人民公社系统走向崩溃,同时也使得农民群众获得了相当的生产经营自主权,进而农民渴望一定的政治自主权,为了适应农民的这种渴望,村民自治制度开始悄然兴起.1980年2月,中国第一个村民委员会产生,它就是广西宜山县（现为宜州市）果作村民委员会,它是由宜山县三岔公社合寨大队（现为屏南乡合寨村）的果作等六个生产队的85户农民,以无记名的方式选举出来的.1982年修改的宪法第一次将村民委员会写入宪法,确立了村民委员会的法律地位.在此之后,全国各地陆陆续续建立了自己的村委会.

这一时期村民自治的发展取得主要成就有两点：一是从法律层面上确定了村民委员的合法地位.二是村民委员会在全国各地逐步建立并得到了广大农民的接受与认可.但是,此时的村民委员会正如任何新生事物一样,存在着诸多不完善的地方.

(二)村民自治制度的规范推广时期（1988年―1998年）

1987年11月24日,第六届全国人大常务委员会第二十三次会议审议通过了《中国人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《组织法》）,并于1988年6月1日起试行.该法集中体现了两点理念：第一点是在某些事情上,农民比政府更能办好,因此政府应当给农民更多的自主权利,让农民自己决定自己的事情.第二点是实行村民自治制度,从法律层面上对这一制度进行了肯定.

这一时期村民自治的发展主要取得了以下几点成就：一是有关村民自治的法律体系逐渐完善,这对村民自治制度的发展起到了极大的推动作用.二是广泛开展村民自治示范活动,对其它地区的发展起到了良好的示范带头作用.三是村务公开政策的实行得到村民的一致认可.

(三)村民自治制度的逐步完善时期（1998年至今）

1998年11月4日,由第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议审议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》的正式施行标志着村民自治制度进入了逐步完善时期.与试行法相比较,该组织法的进步之处体现在：首先是进一步明确了村民委员会的性质,明确了村民委员会和乡镇政府的关系,农民的自治权利得到明确的法律保证.其次是总结了试行法自颁布施行以来的经验教训,对“四个（选举、决策、管理、监督）”的基本规则进行了进一步的完善.最后是在该组织法中明确的指出了中国在村民自治的实践中所发挥的作用.[5]

1998年至今的这段时期,村民自治制度的发展主要取得了以下几点成就：一是地方性法规的制定为村民自治制度的发展完善提供了具体保障.二是各地普遍开展村民委员选举工作.三是村务公开更加透明化,村务管理更加化.但是,这段时期的村民自治也暴露出来很多问题,比如说村委会的选举和村民参政的多种方式都流于形式化,妇女的当选比例过低,在选举过程中存在“贿赂”“威胁”等.

三、村民自治制度的发展现状

(一)村民自治制度取得的成就

村民自治制度发展至今已有31年的历程,它对中国无疑具有不可估量的历史意义,正如张厚安教授和辛秋水教授所评价的：村民自治在中国的意义,无论人们怎么样高估也不为过.我认为,村民自治主要取得了以下几方面的成就：

1.农民参政,自我管理自我决策,真正实现了当家作主.我国的权力运作方式也由“自上而下”变为“自下而上”.村干部必须征得村民同意后才能作出决定,村干部依靠人民,怎么写作人民,这在以往的农村是前所未有、闻所未闻的,具有划时代的意义.农民群众通过的方式选举出自己满意的当家人,组织村民共同处理村里的大小事,发展农村经济.

2.村民自治这一机制在实践中逐渐实现了对村干部的监督和制约.村民自治制度赋予农民相当的自治权利,其中就包括对村干部的制约和监督,村干部每时每刻的所作所为都受到村民的监督,大大提高了监督效率. 3.对村里财务的管理更为规范和严格,胡乱开支大大减少.通过村民自制制度的实践,实现了对村里财务管理的更加规范,提高了农村基层组织建设和政治建设水平,推动了农村经济社会各项事业健康发展.

4.村民自治使得农民的素质大大提高,意识和参政意识大大增强.在村民进行自我管理、自我决策、自我怎么写作、自我监督的过程中逐渐认识到自己的水平有限、知识匮乏,于是他们主动去学习相关的法律法规,从而不断提高了自身素质、政治认知能力和参政意识.

5.村民自治制度大大促进了农村经济的发展.《村民委员组织法》第八条规定： “村民委员会应该支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济,承担本村生产的怎么写作和协调工作,促进农村生产建设和经济发展”“村委会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他的合法权益”.[6]

(二)村民自治制度在实践中出现的问题

村民自治制度从在农村得到普遍实行至今仅仅只有十几年的时间,作为一个新事物来说,它所取得的成就无疑是巨大的,但与此同时,它也面临着许多亟待解决的新情况、新问题、新矛盾,全面分析这些矛盾对促进村民自治的健康有序的发展是很有意义的.从整体来看,我认为村民自治制度在实践中主要有以下几点问题：

1.农民群众的文化水平不高,导致农民的政治认知度不高.农民群众是我国最大的劳动阶层,他们善良朴实,吃苦耐劳,为社会主义现代化的建设无私的奉献着,但是不可否认的是,他们自身存在着很多弱点和不足,他们文化水平不高,政治认知度低,法制观念淡薄,维权意识不强,当遇到被侵权的问题时容易采取暴力或极端手段加以解决.

2.村党支部和村民委员会的关系问题还没有完全明确.《中国党章》第三十二条规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部,领导本地区的工作,支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权.”[7]由此看见,村党支部和村民委员会的关系是领导与被领导的关系.虽然大部分的村党支部和村民委员会能够按照相关的法律法规来正确的处理二者的关系,但是也有相当的一部分地区出现了村党支部和村民委员会的关系不协调的问题,二者关系需进一步明确.

3.乡镇政府和村民委员会的关系还没有完全明确.《村民委员会组织法》第四条作了明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项.”“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作.”[8]这表明,乡镇政府和村民委员会的工作不是简单的领导与被领导、上级对下级的关系,乡镇政府不能把许多的工作抛给村委会,形成乡镇领导任免村委会成员、代替村委会决定问题的不合理的局面.

4.某些地区的村民自治成了村干部自治.村民委员会本应是村民自我管理的实践形式,但是在有些地方,村干部任意妄为、为所欲为,成为所谓的“村霸”.2003年,广州市番禺区贝岗村5名村干部挪用4000万元征地款购写债券,并收受172.5万元好处费.经查实,村党组织书记何波女、村委会主任邵耀深伙同支委、村委委员共同策划、实施了挪用公款计划.

5.个别地区还存在黑社会势力和宗族势力对村民自治的侵蚀.近年来,在个别村庄的黑社会势力主要是通过暴力手段插手、操纵农村基层选举,控制农村基层政权,干预基层行政事务,产生了恶劣影响.宗族势力利用其人多票多的优势左右村民委员会的选举,某个宗族的代表往往靠这种方式来取得选举的胜利,这样就极易导致真正有能力的人成了英雄无用武之地.

四、村民自治制度的建设与完善：

通过上面的分析,我们可以看出村民自治制度还存在诸多不完善之处,亟需要通过国家、社会、专家、个人等各方面的共同努力来促进村民自治制度的健康发展.我认为可以从以下几个方面来加以完善：

(一)提高农民文化水平的根本在于大力发展经济

经济是政治发展的基础,只有经济基础足够强大,才能降低政治问题出现的频率.只有农民生活富裕,手中有了足够的可支配资金,才能减少他们因为收受候选人钱财所以把选票投给他们的荒唐行为.所以,最根本的是要始终坚持以经济建设为中心,以引导农民致富为主题,要以教育为根本,坚持从农村、农民的实际出发,区别对象,讲究方法,把他们的注意力都凝聚到经济建设这一主题上来,推进新农村建设,促进经济的发展.

(二)理顺村党支部和村民委员会的关系

《村民委员会组织》、《中国党章》、《中国农村基层组织工作条例》等相关法律法规已经对村党支部与村民委员会的法定关系做了原则性的说明,两者之间是领导与被领导的关系.一个村庄就是一个小小的社会,既然是社会,就必然面临着许多问题,有了问题就要进行处理,在处理的时候就需要有一个领导核心,村党支部便是这个核心.它对于村里的事务进行宏观管理,具体的执行事务则由村民委员会负责.这样丝毫不会影响到党支部的核心领导地位,相反村党支部和村民委员的分工协作可以促进农村工作的有序开展和经济的发展.

(三)理顺乡镇政府和村民委员会的关系

《村民委员会组织法》已经对二者的关系做了明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持、帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项.”[9]乡镇政府领导及工作人员要带头执法,了解自己的职能范围,该管的要管好,不该管的不要盲目插手,给村民以更多的自主权,并且相信村民有能力把自己的事情处理好.

(四)村民要加大对村干部的监督力度,行使好罢免权

首先,我们需要加强对村干部的教育宣传,从源头上进行治理.其次,我们要通过村务公开、村民会议等形式来加强对村民委员会成员的监督,使广大村民与村民委员会形成相互制约机制.再次,乡镇政府应该设立信箱、监督等,当村民发现某个村委会成员有不法行为时,可以将信件投到信箱或者直接拨打监督.最后,法律还赋予了农民罢免权,村民一定要利用好这一权利,在必要的时候可以依照法律程序对村干部实行罢免.

(五)严厉打击黑社会势力,同时严防宗族势力的干扰

针对黑社会势力对农村的侵蚀问题,我们需要发挥门要积极配合,严厉打击黑社会势力,维护农民群众的切身利益,为村民的生活提供一个良好的生存环境.此外,针对宗族势力对村民自治的冲击的问题,一方面要强立法工作,使执法部门取缔非法宗族组织时有法可依,另一方面我们还需对村民进行宣传教育,普及法律知识,让他们明确村委会的选举并不是宗族之间的竞争,而是大家共同决定能够胜任村委会工作的人来担任村委会成员.

[参考文献]

[1].文选 [M].北京：人民出版社,1993：242,243.

[2]彭真.彭真文选[M].北京：人民出版社,1991：610.

[3]彭真.彭真文选[M].北京：人民出版社,1991：511.

[4]徐久刚.和党的领导[N],山西大学学报,2000（3）.

[5]中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会.村民委员会组织法[Z].1987-11-24.

[6]中国第十七次全国代表大会.中国党章[Z].2007-10-27.

[7]中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会.村民委员会组织法[Z].1987-11-24.

[8]中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会.村民委员会组织法[Z].1987-11-24.

[9]中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会.村民委员会组织法[Z].1987-11-24.

（作者单位：曲阜师范大学 政治与公共管理学院,山东 日照 276826）