草根是政治改革之基

“七一”前夕,记者采访了中国社会科学院政治学研究所研究员史卫民、民政部基层政权和社区建设司副司长詹成付、编译局研究员高新军,及著名学者荣敬本.四位先生议论精辟,现将其观点综述成文.

开篇： 众里寻他千百度

在经历了无数次的选择之后,人们发现,只有从基层农村搞起,才是适合我国国情的最佳道路.

我国政治体制改革和化道路的选择,究竟是自下而上还是自上而下,究竟是精英还是草根,一直是广泛争论的问题.

大多数发展中国家在贫富差别拉大的情况下搞了自上而下的“精英”,与草根社会形成尖锐对立,往往是社会动乱的诱因.

历史证明,正是因为脱离乡土社会而无知的知识分子们长期把眼光仅仅盯在上层政治体制的改革上,才由于既得利益导致的歧见和照搬来的偏激而适得其反.

从我国目前三大差别严峻的现实出发,实行“自上而下”的改革不仅很难有实质性的突破,而且恐怕会造成政治冲突.因此,下功夫发展基层的草根,应当是我国政治改革的明智选择.

从基层做起,不仅政治风险低,制度成本少,同时也是一条建设受益面最广的路子.上层建设,如人民代表大会制度,只能解决少数政治精英参与国家事务管理的问题,而不能解决亿万人民群众的直接参与问题.通过基层建设,则能激发人民群众国家主人的感觉,培养广大群众的意识.把每个基层的政治建设搞好,整个国家的安定团结就有了根基.即使某个地方出了问题,也容易调控,不至于出现大范围的动荡.因此,草根才是中国现代化进程中既不削弱国家宏观调控能力,又能扩大人民群众参与社会事务管理的现实选择.并且已经被证明是完全能够办得到的事情.

今后5～10年,是基本实现社会转型的重要时期,各种社会矛盾错综复杂.与此同时,在当前变幻莫测的国际形势当中,在全球化的浪潮之下,各种政治制度的冲击,各种政治思潮的激荡也都将比过去更加激烈.

要在国际竞争空前激烈的环境中完成现代化、全球化的双重任务,不搞政治建设不行,政治建设搞得太过火也不行.可行的策略是,政治在取得自身进步的同时,必须要为经济发展创造良好的政治和社会环境,做到既要坚定,又要有序；既要扩大人民群众权利,又要增强政府有效管理能力.而目前能够兼顾各方面要求的,只有基层这一形式,发展基层既能训练政治的主体,又能促进社会稳定.

我国政治建设首先从农村开始.

选择农村,就意味着选择了农民.农民是我国人口构成的主体,也是社会构成的主体.我国的社会结构、政治制度、观念形态,任何变化都离不开农民这个“根”.农村人口的巨大性、发展状况的落后性、艰巨性、紧迫性,都使农村工作显得突出和重要.没有农村的发展,没有农民素质的提高,没有农民的参与和支持,就不可能有基层的大发展,更不可能有整个社会主义政治的大发展.

改革开放以来,党对基层组织的直接监管力量趋弱,基层最直接的作用就是把广大基层党组织、村民自治组织和基层干部置于人民群众的监督之下,使其始终与群众保持密切关系,代表群众的利益,巩固党和国家的执政基础.

上篇 ：村民自治 20年磨一剑

事实证明,哪里的村民自治搞得好,哪里的政权就稳固,哪里的官员就廉洁,哪里的百姓和党的距离就近.

村民自治的发展道路

村民自治是我国农民的伟大创造,从它诞生到现在20个春秋,经历了曲折的发展历程.

1978年以来,公社体制下的生产大队、生产队两级组织渐渐瘫痪了.组织的真空导致了一系列问题的出现,农村出现了无序和混乱状态.1980年,广西河池地区的宜山、罗山两县的农村,出于社会治安管理的迫切需要,农民们自发组建了新的组织,村民委员会.“村民自治”这一全新的形式渐浮水面.

“村民自治”这一形式在农村刚刚开始露头,就得到的高度重视与肯定,1982年《宪法》修改案中把广西农民自发产生的“村委会”这一组织形式写入了根本大法.1987年,又据《宪法》第111条制定了村委会组织试行法.这项法律整整试行了10年.

80年代末、90年代初,改革初期一度缓和的国家与农民的关系再度趋于紧张：村级组织涣散面达30%以上,个别地区高达70%.农村的各种社会矛盾有激化的表现,干群关系恶化；集体事件增多；计划生育、粮食征购、收取提留等问题成为乡村干部的“三大难”

严重的问题使决策层认识到：“不加强管理,群众就会闹事”.从十四大开始,采取有效的措施推行包括村委会选举在内的村民自治,以满足农民群众参与社会管理的要求.1994年,党召开“全国农村基层组织建设工作”会议,明确提出建立4项制度,即村民选举、村民议事、村务公开、管理制度,从而把村民自治大大推进了一步.

1998年,《村委会组织法》正式实施,标志着中国农民踏上了村民自治的道路.

的核心是选举

过去村里选带头人,都是由上级任命的,一切都由支部书记说了算,这样的方式存在了很长的时间.然而,倏忽之间,几乎是一下子翻了个个儿,让农民自己挑选带头人了,这不能不使有些人难以接受.

“农民文化水平低,没有选举的能力.”

“民选的村干部会不听话,以后党的工作就难做了.”

――村民选举之初,各种议论都出来了.

而10年选举,农民群众用生动的事实证明,他们有热情、有能力选好自己的带头人,管好自己的事情.他们对选举的热情劲、认真劲,叫人肃然起敬：

在选举活动中,绝大多数选民极为珍视自己手中的选票,对于选什么样的人有自己的独立见解.在提名候选人和填写选票等关键程序中,夫妻之间、父子之间也经常各持己见. 外出打工的农民,有的以“函投”形式行使自己的权利,有的踊跃回村参加选举,很多地方每届村委会换届选举的参选率都在90%以上.

据最近完成的新一届村委会选举的统计资料显示,新当选的村委会成员综合素质进一步提高,党员所占比例在70%以上；具有初中以上文化程度的占80%以上；村委会成员在30至50岁的占60%.民选的村干部比上级委任的更有基础,腰杆子更硬、更好管理,更有责任感.

1987年,时任全国人大常委会委员长的彭真同志在六届全国人大常委会上的讲话中指出：“八亿农民实行自治,自我管理,自我教育,自我怎么写作,真正当家作主,是一件很了不起的事情,历史上从没有过.几千年的封建社会,什幺时候有过群众自治?没有.”

推广村民自治,实际上就是中国构建大厦的一个奠基工程.从这个角度去评价村民自治的意义,怎么估价也不会过分.

村民自治任重道远

应该看到,村民自治是在一个具有2000年封建专制传统和几十年计划体制下进行的,我们丝毫不能低估来自各方面的负面影响与其自身的不足之处.

尽管成绩很了不起,村民自治的发展却还有很多“夹生饭”.最重要的是制度问题,在比选举更经常、涉及百姓生活更多的决策、管理、监督的制度供给上还留下许多空白.即使建立了好的制度,有的地方也流于形式,欠缺落实.村民自治的法律不完备,传统的一套权力运行和权利分配方式还在起着惯性作用,使得各种制度形同虚设.

在新世纪到来以后,基层的发展向何处去,是许多人关心的问题.比较科学的选择是,在现有的基础上巩固、完善、提高,把事情做扎实.

中篇 ：乡镇直选擦边球还要打下去吗

无论是选择直接选举还是间接选举,现行的乡镇选举方式都必须改革,这是发展基层绕不过的坎儿,也是解决农民与政府对立现状的当务之急.

直选不成打擦边球

按现有法律规定,乡镇主要领导由人民代表大会选举产生.然而,在实际中,乡镇长的人选一般都是由上级领导指定.人大会议通过,不过是形式而已.这就造成了乡镇一级政权对上负责而不对下负责的事实.而当前的村民自治已经发展到村民委员会由村民直接选举产生,这决定了它必须对下负责而不能只对上负责.由于权力的来源不同,就使得乡、村之间的关系常常处于矛盾冲突之中.

自1998年开始,四川、广东和山西等地农村相继自发地进行了乡镇长选举改革的试验.目前,各地的经验可以说五花八门,但归结起来不外三种方式.

第一种是扩大人大代表提名权.法律规定选乡镇领导应由人大主席团和代表十人以上联合提名两种方式.但在实际操作中,往往忽视代表提名.1998～1999年,四川省绵阳市在11个乡镇进行试点,由人大代表直接提名确定候选人.

第二种是扩大普通选民的参与权.这里有三个例子,一个是,1999年深圳市龙岗区大鹏镇进行的“三票制”选镇长的探索.第一票为选民“海选”镇长候选人.第二票是候选人发表竞选演说,选民代表测评,确定正式候选人.第三票是镇人大代表正式投选举票. 第二个例子,是四川省南部县公推公选副乡镇长的探索.1998年10月,该县将全县79个乡镇的178个副乡镇长的职位全部公开,采取组织推荐、群众举荐和个人自荐的办法分区报名,经过演讲答辩,筛选出优胜者.依据得分次序,推荐为副乡镇长候选人,由各乡镇人大代表进行差额选举.第三个例子,是1999年4月山西是临猗县卓里镇的“两票”制试点.第一票是先由镇里主要领导干部作供职报告.然后,由全镇选民进行民意测评.第二票是人大代表对获得60%以上信任票的候选人进行选举.

第三种是扩大普通选民直接选举乡镇长的权利.1998年12月,四川省遂宁市市中区步云乡在全国首次进行了乡长直选的试点.群众自荐、选民联合推荐候选人2名,与党委提名的1名候选人一起参加竞选,发表施政演说,最后由全乡选民直接.

以上这些试验,都在一定范围内对我国乡镇长选举制度进行了创新和改革,但是,对于乡村直接选举的“上限”究竟能做到哪一步,却还说不清楚.有关部门在给的报告中曾提出过“乡官”直选问题,因这个建议涉及我国《宪法》条文的修改,被暂时搁置.

2001年7月,颁发的12号文件中指出：“有的地方提出直选乡镇长的要求,个别地方出现了选民直接选举产生乡镇长的情况.这与宪法和地方组织法的有关规定不符.”在政策面前,各个试点纷纷玩起了兜圈子打擦边球的游戏,连走得最远的四川步云乡,也不得不换了说法,从直选乡长,变成了直选乡长候选人.

专家观点：但试无妨

从政治体制改革和推动基层的角度出发,专家们普遍认为,中国不应盲目照搬西方的三权分立、制一套,但在法律比较健全时,不失时机地把乡、村两级与百姓关系最密切的干部任免权真正交给农民群众,构架出基层直接和代表制相结合的有中国特色的政治体制,具有重大意义.

专家分析说：基层直接,只做到村一级不行,要做到乡一级.因为乡是基层政权,与百姓关系最密切.做到这一点,有利于解决许多发生在乡村的腐败、农民不合理负担等问题,避免农民把所有矛盾都“上交”到县一级以上政府,也避免有人把所有的怨气都撒到党的头上.

调查表明,目前农民严重,自发组织所谓“减负协会”、“计生协会”,与基层干部发生对立的原因,大多是因为乡镇干部的乱摊派、乱收费造成.集中起来看,当前存在顾虑的原因主要是担心“乡级直选”发生多米诺骨牌效应,对正在稳步推进的政治体制改革发生冲击.对此,专家们认为,只要我们认真引导,把直接限制在乡和乡一级以下,就不会发生这种情况,应允许像当年搞经济特区和股市试验一样,大胆试一试,不行停了就是.

如果我们选择乡镇直选,也不能太急,要给一段时间,搞大面积试点.中国太大,各地发展不平衡,而且牵扯民族问题,不能一声令下,搞一刀切.同时,现在的选举太频繁,村、乡级选举3年一次,县级5年一次,选代表、选领导干部,再加上党内选举,几乎年年都在搞,一次投入动辄十几亿、几十亿,还要调动千百万人力,成本太高.有的地方领导为得分,攀比作秀,放卫星,这些都需要在实践中加以纠正,归纳经验,推导出合理的成本.直选必须有合理的制度安排,有法定的程序.

间接选举 关键在差额

也有部分专家认为,问题的关键不在于是否要实现乡镇直选,而是要在选举中引进竞争机制.

完善现有的选举制度,首先需要解决人大机制中存在的问题.目前,各级人大代表的产生实际也都是上级任命的,并不能代表人民的利益.我们有260多万来自乡镇的人大代表,其中真正的农民很少,在当前乡镇的政治生活中不起作用.因此,适当控制乡镇领导干部在人大代表中所占的比例,在选举中适当控制组织提名候选人的比例,应该是解决问题的第一步.

依据地方组织法关于差额选举的规定,乡镇长的人选由乡镇人民代表大会主席团提出的候选人不得超过选举名额,差额部分由人大代表联合提名.候选人数正职一般应多一人,副职应多一至三人,只是在提名的候选人只有一人,提不出其他人的情况下,才可以等额选举.这是一个原则. 然而,在实际中,不管代表提不提其他候选人,正职都是由上级确定,等额选举.把原定的例外情况,变成了惯例.这种选举方式,取消了候选人之间的竞争,又缺乏民意基础,与任命无异.

有的地方为了蒙混过关,还创造出一种“陪选”的情况.即：为了保证既定候选人当选,就找一个条件不行的“弱差额人”进行“陪选”.这个“陪选”人,或者叫 “弱差”,是上级授意代表联名提出的,而且还要代表在最后时,再把他选下来,于是,个别地方就出现了人大代表联名提出的候选人在选举时得“零票”的丑闻.

专家指出,依法实行差额选举,是法律的规定和有关文件的要求.1979年,彭真同志在全国选举试点工作会议上的讲话中指出,候选人多于应选人的不等额选举是搞好选举的关键之一.

当前,社会上有一种激进的声音,主张“撤销乡镇政权,实行乡镇自治”.把乡镇政府改为上级的派出机构,那样一来,就要涉及国家的根本体制,离我们尚为遥远,而直选又有违宪法规定.因此,在现行法律框架内,最直接,最便捷的方法就是完善当前的人民代表大会选举制度,严格地按照制度规定的范围进行双向提名,差额选举.

下篇：困中求进 翘首东风

村民自治与乡镇选举是我国基层建设的主要内容,目前,这两项工作遭遇到不同程度的困境,前景模糊,除了其自身的弱点,更多的还应研究其外部环境,找出制约其发展的因素.

压力型体制是矛盾的根源

有专家认为,我国的政治体制从战争年代的动员型体制过度到目前的分权型压力体制,实质性内容并未发生变化.过去,它的优点就在于能够集中力量办大事.但随着市场经济的建立,它暴露的问题越来越多.压力型体制的特点是政府将经济任务分配给下属各级,指标层层分解,层层加码,越来越加重了基层的负担,越来越脱离实际.许多地方政府出于领导个人创政绩需要,对农村经济发展要求过高过急,在各项任务层层加码后分到乡镇时,又使用种种行政手段,如“百分制”、“千分制”、“一票否决”以及“末位淘汰制”等向乡镇干部施加压力.很多时候乡镇为完成任务也只有使用行政命令的手段,侵犯农民的权益.

同时,1993年实行分税制以后,的财政转移支付到乡镇一级实际上几乎没有了.而乡镇财政的增长赶不上机构增长和开销增长的速度,只能转向村民收取.但在村民自治的条件下,村民们可以拒绝支付乡镇政府所加给他们的不合理的负担.这就导致农村矛盾从村一级上移到了乡镇一级,导致很多地方乡镇干预村民选举,以维持政府收益.可见,基层政府与村之间关系紧张,直接与现行财政体制有关.

从政治角度看,分权型压力体制所利用的组织资源就是现存的干部体制.干部由上级委任或变相委任,这样一来,就没有了对下负责的压力,而只要惟上级之命是从,对上负责就行,逐渐将上下级关系演化成了人身依附形式.其结果必然引发各种腐败,使干部脱离群众.

要真正落实农民的权利,就必须改革政府体制中不合理成分.不仅乡镇政府组织要改革,乡镇以上的政府组织和制度也要改革.

搞基层 党内必须率先进行

地方选举实际要解决的是一个委托写作技巧问题,一个由谁授权的问题.检测如干部的权力是百姓给的,他就会向百姓负责.检测如干部的权力是上级领导给的,他就会只向上级负责.选举导致百姓权力的加大,这样一来,对干部的监督力度也随着加大.但必须看到,百姓权力也是党给的,因此,搞基层,党内必须率先进行.

当前,我国农村的党支部权力形成机制尚未改变.上级党委任命党支部书记已成惯例. 村民自治以来,许多地方经选举产生的村委会主任和党的书记之间产生了矛盾,任命的书记不愿意向选举产生的主任交权,此时,各项权力的分配,实际上还需要由党或党所制定的政策法规裁决.

而上一级乡镇党委,对新的选举制度也不习惯,有的甚至违背法律规定的任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村委会干部,总是变着法的搞指选、派选,或者直接用行政命令撤换新当选的村委会干部.这些不合适的做法,对基层制度的创新构成了严重威胁.

实际上,现在有的乡镇搞选举试点,能把政府、人大的领导岗位都拿出来,如果没有上级党委的支持根本不可能.地方党组织对的认知不仅提升了基层政治改革的高度,而且将当地党内大大地推进了一步.目前,全国有四分之一的省都在推行公推公选制,各单位、各部门也在实行干部竞聘上岗制,有人评论说,这是继村民自治以来中国政治的第二波,或者说是又一轮的新浪潮.但在目前的状况下,搞党内要有开明的领导,要看一把手的创新意识,一个好的带头人很重要.

要正视各种社会问题的存在

当前,我国农村社会各方面都在发生着重大的变化.

一方面,有学者认为,一个新分化出来的乡村权势阶层正在形成,其构成人员主要是乡村干部和乡村先富起来的“新贵”,以及乡镇机构中七站八所那些能够对农民收费、罚款的人.这些人凭借着手中掌握的权力,用各种手段获取利益.而广大村民的利益并没有因为村民自治获得实质性的改善.农村社会的经济政治活动,均由上级政府框定,村委会只是被动服从.

现在,先富起来的新贵们已经开始问鼎政治,地方人大中的“老”代表、政协中的“老板”委员,人数越来越多,乡村权势阶层在近年的选举中也开始显露身手.如贿选问题、暴力选举、黑金政治,就是这种资本与权势勾结在农村的表现.资本勾结权势对农村的掠夺还有一个明显的例证,就是城市边缘屡禁不止的圈地运动,大批失去土地的农民在生活无着的情况下遑论权力,这个问题可以说是对基层建设最严重的挑战.因此,有的专家指出,村民对土地资源无权支配,也就无力保护自己的权益.搞基层建设,第一步要明确土地所有权.

此外,部分地区农村基层组织债务沉重,经济基础差,控制能力相对较弱,也是村民自治中的一大障碍,需要我们去正视.

另一方面,有研究者论述中国农村出现了严重的治理性危机.指出,以“减负团代表”、“减负代表”等名义出现了所谓“农民利益代言人”.在他们的组织和领导下,部分农民与基层政府进行着长期的抗争,并自发筹建农民协会.农民有组织抗争蕴藏着巨大的政治风险,其政治诉求逐渐升级,抗争的目标从具体权益向抽象权利方向发展,且已经出现了激进的政治主张.农民自发组织缺乏明确的纪律,很难有效控制集体活动,恶性事件可能因此爆发.批评者则认为,无论书中描述的情况是否属实,其论点都略显偏颇,有耸人听闻之嫌.它只能加重执政者的疑虑,对当前日益向好的改革形势,对广大人民群众20多年的实践,起到负面干扰作用.

这两个方面的问题确实需要讨论清楚,否则对基层的健康发展危害很大.

结 尾

我国的政治建设必须在“三个代表”的光辉思想指引下,把基层的广大人们群众的要求通过“自下而上”的草根方式体现出来,才能走代表制和直接相结合的道路.具体来说,在县以上层面,主要巩固和完善中国领导的人民代表大会制度,在县以下层面,则应逐步把乡村两级干部的任免权交给人民决定.

今后5～10年,是贯彻党的十六大提出的全面建设小康社会的大目标、基本完成社会转型的重要时期,政治稳定比任何时候都重要.因此,在发展政治的策略上,要优先考虑与群众利益关系密切的基层,用政治的方法来化解社会转型过程中的矛盾,促进全国的稳定.□