中铁总“十二五”之忧

2015年底,营业里程12万公里,这一“十二五”铁路规划的既定目标面临考验.

“十二五”铁路规划中期评估结果显示,投产里程滞后于预期目标.

目前全国虽有上百个铁路项目处在建设当中,但据知情人士透露,作为主要的投资主体,中国铁路总公司（下称“中铁总”）正受到资金投入不足、新开工项目不足等问题困扰.

加快推进铁路投融资体制改革,或将成为解决问题的重要一环.

“十二五”目标难实现

据《财经国家周刊》记者了解,2013年,受中铁总等单位委托,铁道部经济规划研究院曾对“十二五”规划进行了中期评估.

按照规划,到2015年,全国铁路营业里程要达到12万公里左右,复线率和电化率分别达到50%和60%以上.为了实现规划目标,“十二五”期间,全国铁路将安排固定资产投资2.8万亿元,其中基本建设投资2.3万亿元.

评估课题组得出的基本结论是,从20112013年6月底,复线率和电气化率指标已超额完成,铁路完成固定资产投资额略高于1.4万亿元,但最重要的投产里程指标却滞后于预期的目标,且新开工项目不足,没有达到预期数量.

“这意味着,想完成原来的工作量,就得增加投资；按原来的投资,肯定完不成原来的工作量.”知情人士对《财经国家周刊》记者说.

一位中国铁建人士认为,即便有足够投资,2015年底也难以实现12万公里的目标.因为按照目前几家铁路承建企业的生产能力,一年新线能投产6000公里左右就很不错了.而且一条铁路正常建设工期需要4年以上时间,不可能再靠压缩工期在短时间内建成更多铁路.

根据近几年铁路年度工作会议披露的新线投产数据累加,中国铁路营业里程已接近10.4万公里,要想实现12万公里的目标,接下来的2014年、2015年新线投产里程要达到1.6万公里,平均每年8000公里.

而在2014年1月9日,中铁总年度工作会议披露,预计2014年铁路投产新线里程为6600公里以上,这与8000公里还存在一定差距.

追资至3.3万亿元?

行至中途,才发现投资额不足?

知情人士解释,2010年开始做“十二五”规划时,一些铁路项目尚处于预可研阶段,有些项目甚至预可研都还没有做,投资额只能靠估算.随着设计深入和工程开始施工建设,才逐步摸清实际投资额,发现需要调整增加概算.

此外,征地拆迁等费用上涨,也是投资不足的原因.

据统计,征地拆迁费用上涨占全部工程造价上涨的40%.前述中国铁建人士认为,近年来原材料、人工成本上涨,也导致铁路工程造价上涨.

中期评估报告建议,“十二五”期间,铁路固定资产投资需增至3.3万亿元,才能在2010年底9.1万公里的基础上新建成2.9万公里,完成2015年目标.

资料显示,“十二五”前3年,全国铁路已安排固定资产投资1.88万亿元,距离3.3万亿元尚差近1.42万亿元,接下来的两年,平均每年需投资近7100亿元.

而在中铁总年度工作会议上,中铁总总经理盛光祖介绍,2014年国家铁路安排固定资产投资额为6300亿元.

知情人士介绍,这其中的资金缺口,需要通过铁路投融资体制改革来解决——在2014年安排的6300亿元投资当中,并没有包含社会资本.

该人士透露,国家发改委已预测,2014年社会资本投资建设铁路的金额将达400亿元,高于往年,主要是神华、新疆广汇等企业的投资.2015年是否能否吸引更多社会资本投资建设铁路,则要看铁路投融资体制改革的力度如何.

“检测如地方政府能再拿出一些资金,2014年全国铁路建设总投资有可能超过7000亿元.”该人士说,在编制“十二五”规划的时候,城际铁路等地方铁路也在规划其中.

铁路政企分开改革之后,已明确这些铁路由地方主导建设,现在很多地方政府也有建铁路的积极性,“不过他们缺乏资金,近几年内,地方政府投资铁路的力度仍不会太大”.

投融资体制改革出路

事实上,在“十二五”规划中,就有“加快推进铁路投融资体制改革”的表述.“十二五”前半期的建设投资情况,更增加了推进的迫切性.

2013年8月,国务院颁布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（下称“33号文”）.中铁总评价称,“这是继1975年下发《关于加强铁路工作的决定》后,党和国家又一次专门对铁路工作作出重大部署,是指导今后一个时期铁路发展的纲领性文件.”

国家发改委基础司的一位工作人员告诉记者,目前国家发改委等部委正在抓紧制定落实33号文的各项措施,预计各部委会分别出台实施细则.

北京交通大学经管学院教授荣朝和认为,铁道部于2013年3月撤销以后,中铁总已开始以企业身份行事,在企业经营等领域有若干向好迹象,但至少在铁路建设领域仍未能走出困境.

目前,铁路建设一方面还承担稳增长促内需的使命,国家要保持甚至扩大“十二五”期间的铁路建设投资,但此前铁路建设超常规发展,导致中铁总的总负债超过3万亿元,需要靠财政救助才能维系偿债和流链条.

据荣朝和观察,已经采取的投融资改革措施包括：将区域性城际铁路的建设任务转交地方政府,以减轻中铁总负担.中铁总继续承担的铁路建设任务,则要求更多由财政直接出钱投资,包括协调交通运输部,拿出部分税务部门征收的车辆购置税,用于铁路建设.进一步措施还将包括：为减少亏损而调高铁路运价,希望吸引社会资本投资,设立铁路发展基金和允许综合开发铁路用地等.

“这些措施的综合作用有多大,还要看市场、社会及舆论可接受的空间有多大,要看铁路转变经营思路与模式、打破垄断促进竞争的进程有多快.”荣朝和说,33号文中,最引人注目的新措施是：允许铁路用地通过综合开发升值.而土地开发本身不但需要新的投资,成功开发还需要必不可少的能力与经验,所以预计将是一个中期的过程.