底特律中国

美国工业重镇底特律申请破产,在英文媒体上一片愁云惨雾,但在华文媒体中,却引来亢奋,尤其是不少引入汽车企业进驻的城市,纷纷成为媒体揶揄的对象.与此同时,福利制度又无故中,被一些人老调重弹地认为是万恶之源.过去两周,部分华文评论就此事引伸出去谈的产业多元化和福利改革的问题,尤其是后一类,标题党的意味相当浓,因为均没有搞清楚产业布局与福利安排,跟底特律的破产之间的关系何在.

底特律之所以要申请破产,是因为底特律以其不断收缩的税收规模,已无法继续维持其原有的福利开支水平.要注意,这里说的福利开支是指公共部门（以公务员为主）的福利,并不是面向所有人的整个福利制度.在底特律的180亿美元公债中,有90亿来自面向公共部门退休人员的退休基金,现时底特律公共部门共有一万雇员及两万退休人员.姑勿论这个破产最终能否闯过法律关,必须问的两个问题,显然是底特律何以入不敷支,然后为何孤立无援.

底特律入不敷支,根本原因是整个汽车产业的式微,使其财政收入呈不断下降之势.相关评论把问题引到产业多元化之上,认为中国的城市最需要吸取的教训,是避免让一个城市的经济完全依附在某一两个“支柱产业”之上.这个推论没有错,但只是说了教训的一部分.经济多元化就像投资多样化一样,只能是分散风险,如果整个大市在跌,投资再分散,损失也照样出现.以多元化产业布局确保税收稳定的同时,如何在必要时削减开支,各种减支组合也应同时讨论.例如,在中国,当政府收入下跌,那先把三公开支砍掉用以填补不足,公众应该不会反对.

诚然,公共部门要“瘦身”,并不容易.在中国,这与权势群体的既得利益有关；在美国,这更有法律条文的限制,不是说政府想减就可以减.过去几十年,在汽车工业如日中天之时,底特律为政府公务员许下的丰厚福利的承诺,是现时积重难返的重要原因.但是,即使在风光时没有大派福利,面对着整个城市人口从两百万减到七十万,失业率为全国均值的一倍以上,无法想象原有税收规模如何可以维持,再基本的福利支出在这种局面下也必定无以为继.破产似乎是唯一的出路.

就底特律而言,一个有点政治意味的问题是：如果州政府甚至联邦政府有权否决其破产申请,那它们是否同时有义务帮助它解决入不敷支的问题?这也是上面提出的第二个问题,为何底特律孤立无援,除了破产别无他路可走?

从财政的角度看,一个城市公共部门的福利制度因为地方财政无力支撑而要申请破产,显然是因为其支付账户是独立的,既得不到联邦政府的救助,也没有与州政府打通.用中国的话语讲,这是因为其社会保险是市级统筹,而非省级或国家级统筹所致.在这一点上,倒是有不少地方值得中国现时的社会保险制度拉响警钟.

中国的社会保障存在着双轨制的问题,公务员及部分事业单位职工仍然在拿财政退休金和公费医疗.这些钱主要来自地方财政.就现行法律法规看,中国的地方政府如果要扣减退休公务员的福利,倒没有什么法律障碍,但阻力却是无形的.现时某些发达地区的城市,税收丰厚,把公务员的福利水平拉得很高,当有一天经济形势逆转,这些公务员福利,会否通过削减公共怎么写作的支出来填?届时将直接触及公共利益.

由此看来,公务员的社会保障与普通老百姓并轨相当重要.但并轨是否就能解决上述问题?答案似乎是否定的.因为中国的社会保险基本上都是在市级统筹.2010年的《社会保险法》提出长远而言,养老保险要全国统筹,其余四险则起码省级统筹,但是现在还只闻楼梯响,不见人下来.只要仍由地方统筹,那么将无法使保险基金在不同城市进行再分配,风险来袭时,各个城市将须独力面对.

如果非得说底特律一事会对中国的地方政府有什么“启示”的话,可能是户籍问题.对于现时富裕的城市,只要农民工继续不能入户,并在离开城市时一次过把个人账户的钱都提走,这个城市继续拥有其社会账户的余额,但对他的福利承诺却可以一笔勾销.底特律的“珠玉在前”,要这些中国城市推动省或国家统筹,可能吗?