制度经济学视域下西部民族地区旅游危机问题

[摘 要]旅游危机事件高发已经成为制约西部民族地区旅游业可持续发展的巨大威胁.西部民族地区旅游危机事件具有爆发频次更快、治理难度更艰巨、涉及范围更大、调控意义更大的显著特点.其形成原因不但在于特殊生态环境,更与复杂敏感的民族关系和国家制度安排有关.因此,管理对策在于从经济学视角进行系列制度创新,及时构建预防机制、应急机制和恢复机制,实现旅游危机管理的制度化和高效化.

[关 键 词]西部民族地区；旅游危机；制度成因；应对机制

[作者简介]窦开龙,四川大学理论经济学博士后流动站在站博士后,四川成都630040；南宇,西北师范大学旅游学院副教授,博士,甘肃兰州730030

[中图分类号]F590[文献标识码]A[文章编号]1004-4434（2013）08-0136-04

旅游业发展最主要的影响要素是旅游环境安全.但是目前世界范围内尤其是我国西部民族地区旅游危机事件此起彼伏,对旅游业可持续发展形成严重威胁.因此,及时研究新情况、新问题,提出新思路、新对策,势在必行.

一、旅游危机的内涵、类别及演化机理分析

旅游危机指的是对旅游者、旅游业和旅游目的地安全和良性运行状态形成严重威胁、需要及时加以调控的各类非预期性事件,对旅游业发展具有直接影响.它具有以下几大特点：一是突发性.由于人类自身认识不足、危机长期潜伏等内外部原因结合,旅游危机在条件成熟时会突然爆发,并迅速蔓延.事件的紧迫性要求人类必须采取断然措施进行化解.否则只能措手不及,后果严重；二是危害性.由于出乎人类预期,旅游危机带来的是群体性生命财产安全受损,并对正常的产业运行和社会秩序形成严重威胁,还造成社会恐慌甚至动荡；三是公共性.由于旅游系统和社会系统、自然系统互相交织,一旦旅游危机发生,必将引发相关系统“共振”,形成“连锁反应”,并在短期内演化成为公共领域危机；四是可调控性.危机的发生虽然有其偶然性,但偶然之中有必然,其背后必定蕴含内在演化机制和规律.形成原因除不可避免的客观因素之外,还有人类的主观意识有很大关系,因此,人类只要进行科学研究和采取有效应对措施,旅游危机并不可怕,也可以得到很快化解,甚至成为旅游业发展的新契机.

造成旅游危机的因素极其多样,不同学者基于不同层面作出不同归类.基于诱因视角,本文将其划分为自然灾害型、经济社会型、疾病卫生型、综合型四类.其中,自然灾害型由火山、地震、泥石流、台风、暴雨、洪水、火灾、冷冻、雪灾、海啸、雷电等引起,经济社会型由经济危机、政治动乱、军事冲突、局部战争、恐怖袭击、文化隔阂、宗教对抗、安全事故、社会谣言等原因引发,疾病卫生型主要由人类或动物流行病（如甲型H1N1流感、口蹄疫等）引发,多表现为突发性卫生公共事件,综合型由以上因素综合形成,加大了社会和产业秩序重构的成本.

旅游危机有自身演变过程和规律.根据生命周期理论,可划分为五大演化阶段：潜伏期,以静态形式存在,具有很强的隐蔽性和酝酿的长期性,不以为人类所察觉；爆发期,随着内外部环境的变化,爆发条件具备,危机经过酝酿阶段后突然爆发；蔓延期,以极快速度在大范围内扩散,波及各个旅游行业；衰退期,由于自身影响力的减弱和人类应对措施控制,危机趋于缓和,旅游经济损失减弱；消亡期,危机消失,社会经济秩序趋于正常,旅游业开始复苏.因此,人类危机管理模式也经历预防、预警、控制和恢复等演化阶段,同时具有非程序化、信息非对称性和风险性特点,必须在实践中体现系统性、可操作性和常态性特征.

二、转型期西部民族地区旅游危机问题凸显

(一)西部民族地区旅游危机表象的特殊性

除体现公共危机共有特点外,西部民族地区旅游危机还具有如下个性化特征：

1.爆发频次较多

和内地及其他民族地区相比,由于环境特殊,西部民族地区近年来发生了一些旅游危机事件.这给西部旅游业的发展造成了负面影响.

2.应对难度更巨

复杂多样的地理和社会环境使西部民族地区旅游危机治理难度加大.例如,西部地区多大高原、大沙漠、大戈壁,河流纵横分布,峡谷沟壑密集,交通建设滞后,救援人员进入很难,应对工作开展缓慢；部分地区地处海拔较高,使外部救援者适应救援环境较为困难：本区域内多民族聚居、杂居,社区群众和救援队伍之间无法开展有效交流；民族地区地处生态边缘区,生态环境恶化态势逆转绝非易事,费时费力；信息技术不发达,旅游危机信息不对称,助长了谣言的传播和扩散.

3.涉及范围更广

旅游危机事件涉及到西部地理环境、历史传统、民族关系、经济格局、社会状况、自然灾害、恐怖活动、犯罪现象等因素.这些因素相互联系.互相交织,互相重叠,牵扯众多；旅游危机影响不但对西部产生威胁,还波及中国甚至世界,对全球旅游业发展和地缘稳定具有巨大危害；西部边界线漫长,接壤国家多,跨界民族多,部分敌对势力具有国际背景,使旅游危机影响具有跨国境性,因此应对措施也需考虑国际国内形势和相关群体利益.

4.调控意义更大

西部民族地区地处文化生态双重边缘区,发展现代文化旅游业为明智之举,因此,旅游危机对现代旅游休闲产业发展的制约和危害显而易见.一是旅游投资环境受到影响.由于恐怖活动和社会犯罪事件多发,外来投资者信心不足,导致投资减少,经济下滑；二是旅游收入受到影响.由于害怕在旅途中出现不测,许多居民不愿意前去西部边疆地区,导致客流减少；由于安全的旅游环境遭到严重破坏,许多旅游者不敢在夜晚出来休闲,极大影响了本地少数民族居民旅游收入增长：三是社会经济类事件尤其是暴力恐怖活动影响和谐民族关系的形成,严重破坏边疆安定团结,威胁国家形象.因此,旅游危机治理和应对促进旅游业健康发展,促进边疆居民增收,增强精神文明建设,深化“西部大开发战略”与建设和谐社会,具有重大深远的社会意义.（二）西部民族地区旅游危机内在机理的特殊性

1.生态环境特殊脆弱

特殊的地理位置、地形地貌、气候条件和人类生产生活方式,使西北民族地区生态及其脆弱,为典型风沙区、水土流失多灾区、多地震区和高寒灾害区,也是生态类旅游危机多发区.一方面,自然条件本身恶劣.西北民族地区密集分布大尺度自然地表景观,地表结构复杂多变,远离海洋,地表植被稀少,土质疏松,大风、沙尘暴频繁爆发且比较严重；为世界两大板块（亚欧板块和印度洋板块）与我国三大高原（青藏高原、黄土高原和蒙藏高原）交界地带,地质构造复杂,地壳运动活跃,为典型地震带.另一方面,处于人口压力和政治原因,盲目过度开发,自然环境趋于恶化,局部地区生态环境安全指数早已超过了安全临界线或警戒线.

2.民族关系敏感复杂

新中国成立以来,西部民族地区各民族各族群之间和睦相处,形成了平等、团结、互助、友爱的民族关系,为旅游业发展奠定了基础,但同时,也不可避免得出现一些民族矛盾,民族关系问题凸显.一是产权制度不完善影响民族关系.西部少数民族地区石油、煤、天然气能源和矿产资源储量丰富,但由于产权制度的不合理,国家对其进行低价收购,当地居民没有享受到资源开发带来的经济利益,反而还要承担环境污染等经济社会成本.从而影响民族关系特别是汉族和少数民族之间的关系；二是“非均衡发展战略”影响民族关系.20世纪70年代末期以后,国家首先开发沿海地区,西部民族地区暂时未纳入开发范围,引起少数民族的社会挫折感和相对剥夺感,容易形成民族隔阂,给政治稳定带来不利影响：三是社会转型中社会关系网络和社会结构转变影响民族关系.我国“橄榄型”或者“洋葱头型”社会结构尚未发育形成.不完全“哑铃型”或者不完全“生梨型”结构形态在短期内很难完全改变,阶层之间关系出现紧张,为旅游危机事件爆发埋下隐患；四是敌对势力的介入和破坏影响民族关系.在中国崛起大背景下,民族分裂势力、宗教极端势力和暴力恐怖势力等利用普通民众的不满情绪,活动猖獗,给西部边疆地区政治稳定和社会安宁带来负面影响.

3.旅游危机应对机制更为欠缺

我国危机应对机制整体不健全,西部民族地区旅游危机应对更为不足.旅游危机教育方面,由于片面强调经济增长,缺少忧患意识,对旅游危机的潜在性、旅游安全形势的严峻性和巨大的破坏性认识不清.在旅游危机到来前缺少应有的政治敏感性和鉴别力,致使社会容易出现大面积恐慌,也使旅游危机管理成本大为增加；组织制度方面,现有行政管理体系复杂,一旦危机发生,各地方政府和相关机构无法及时统筹协调,管理和运行机制不畅；管理体系建设方面,旅游危机等尚未纳入管理绩效考核议程,危机风险评估和管理等工作尚未启动；惩罚机制方面,缺少问责追究制度,不能够对责任人形成威慑态势,也使管理者对旅游危机缺乏高度警惕；硬件建设方面,投入不足,无法提供必要的配套设施,增大了危机应对难度；信息传播和舆情引导方面,发布旅游危机信息不及时,强化了公众以及旅游者对旅游危机的感知强度和恐惧心理,容易出现国民国家信任危机.

三、西部民族地区旅游危机管理对策分析

基于以上分析,西部民族地区必须以“科学发展观”为指导,以政府为主体,对旅游危机应对模式进行创新,确保旅游业安全运行.具体对策选择如下：

一是对旅游危机危害认识须创新.政府、企业、社区和相关组织须以非传统安全理念和“科学发展观”为指导,对旅游危机的危害保持清醒认识,坚决克服麻痹大意思想和侥幸心理,对旅游业安全稳定保持高度警觉,将安全管理纳入国家安全战略体系,同时采取适合民族地区区情的特色危机应对模式,积极构建完整应对体系和框架,从战略提升区域民族旅游竞争力,实现边疆和谐、产业繁荣、人民安居和国家稳定.

二是对旅游危机效应认识须创新.任何事物发展都存在两面性,“祸兮,福之所倚”,“塞翁失马,焉知祸福”,对旅游危机带来的影响需要保持辩证认识,既要看到其巨大危害,认识到有可能带来的灾难性后果和连锁反应.也要理性看待旅游和危机的关系.意识到危机也许就是难得的一次发展机遇,旅游危机蕴藏产业优化和转型机遇,对提高旅游景点和目的地知名度、提升产业抗波动能力、拓展潜在客源市场与健全社会管理机制方面都具有很大价值,从而化“危”为“机”,因势利导,及时抓住机遇实现西部发展.

(二)制度创新

组织制度方面.建立常设性专业危机应对组织或机构,专门负责应对危机事件和突发事件,避免政出多门导致的效率低下,并随时做出分析预测,在反恐、灾害预测和控制疾病流行方面加强合作与沟通,为旅游消费者出行提供及时的信息与建议；在有效发挥政府力量外,需要扩大危机管理参与主体,吸纳专家学者、技术精英、宗教领袖、社区和公众,改变传统单一主体模式为多元管理模式,最大限度整合各类资源,提高旅游危机管理效果.

法律制度方面.加快建立和健全相关法律法规制度,变传统“急事急办”、“大事大办”、“无事不办”的决策模式为常规化模式,通过法律规范危机管理主体职责,改变以往政府官员和社会管理者权责不对等现象,建立旅游危机事故问责制,依法追究危机应对不力责任人,对因玩忽职守、谎报、漏报信息等造成重大损失者坚决追究法律责任并给予严厉处置,同时支持媒体和公众进行监督,保持一种高压威慑态势,从而为危机管理提供法律依据和政策支持,通过规范化、系统化法律制度建设改变推委扯皮现象,强化相关人员责任意识、危机意识,提高政府应对旅游危机效率.

信息披露制度方面,成立旅游安全信息中心,建立旅游安全发言人制度.定期披露安全信息,同时通过网络、手机、电视等渠道向公众及时发布相关信息,提前告知公众气象、地质灾害、社会安全等情况,提高安全预警能力.

政府绩效考核制度方面,纠正传统政绩考核制度的弊端和不足,在注重经济发展效应评估的基础上,丰富考核指标体系,增加危机管理绩效考核因子,细化危机预警和应对责任,逐步引导政府、相关机构和人员改变短视行为,提升旅游危机管理能力.旅游教育制度方面.依据旅游危机多发现实需要,改革旅游教育内容,增加安全教育板块,进行危机事件处置演练,通过多种途径在国民和管理者中逐步普及旅游危机应对理论和技能教育,树立危机意识,消除麻痹心理、侥幸心理,掌握必要的应对技能尤其是应急救援技能,提高危机反应能力：在导游等从业人员资格考试或资质年审中增加应对危机事件环节.使产业从业者具备一定领导组织能力和处理突发事件的应变能力,做好旅游安全管理人才培养：在旅游者中间加强安全教育和宣传,分发《旅游安全行动指南》等材料,以防止危机到来时惊慌失措局面发生.从而减小事件带来的损失,为危机应对提供智力支持.

财政税收和金融保险制度方面,国家必须将公共安全和旅游危机预备费纳入预算之内,专门划拨或增加相关财政经费支出,做好“公共物品”供给.改善欠发达地区特别是旅游区设施和经费投入不足问题.缩小财政支持差距导致的风险和损失,同时对因旅游危机而遭受者给予适度财政补偿和财税优惠.为应付公共风险和旅游危机提供物质和资本支撑：保险行业要建立和完善旅游保险制度,开设特征保险,使旅游者通过购写旅游责任险、地震险、旅游意外伤害、旅游救援等险种降低成本,实现旅游业健康发展.

(三)机制创新

一是预防机制创新.针对旅游危机诱因,加大生态环境保护力度在生态脆弱区和灾害频发区高质量实施绿化、净化工程,防止水土流失,消除生态类旅游危机隐患；切实关爱边疆民族地区弱势群体发展权和生存权.使其共享改革开放和市场经济建设带来的伟大成果,改善其生活状态,提高居民幸福指数和满意度,消除边缘感和相对被剥夺感,使民族关系和族群关系趋于和谐,从而降低社会类旅游危机发生几率；制定预案,及时修改完善,扩大其覆盖面和针对性,一旦突发事件发生启动预案,力求危机损失最小化；强化预警科技水平和人员配备,做好重点地带、重点人群、重点景区、重点时段的安全监控,对旅游危机保持高度的警惕心,同时提供物质储备（如灭火器、报警器、急救包、氧气袋等）,完善救援系统,有效预防危机；加大旅游安全问题检查,在主要旅游集散中心和景区安排专人负责进行排查.消除安全隐患.

二是应急机制创新.一旦旅游危机发生要立即形成快速反应机制.旅游危机处置机构立即控制局面,启动预案,在第一时间派专人赶赴现场,保护人民群众和旅游者生命财产安全,防止事态扩大或恶化；及时披露事件发生情况,疏导和把握舆论导向,保障公众知情权,做到信息透明化、解读准确化,改变传统“内紧外松”传播策略,防止因为信息不对称而造成公众恐慌和猜疑,从信息源上制止不良信息恶意传播,避免广大人民群众被别有用心者利用；建立合作机制,必要时开展国际合作,形成多元有效治理体系.旅游企业要采取多元化战略,及时转换开发思维,推出替代性旅游产品,树立良好新形象,为后续开发提供契机.

三是恢复机制创新.旅游危机消退后,及时开展评估工作,总结经验；防止媒体失语现象发生,利用公共关系模式宣传报道旅游活动最新进展,消除危机时期留下的负面印象.迅速重塑和树立“和谐西部.民族廊道,多彩家园”旅游形象,凸显安全特征,提升旅游市场消费信心指数；精心策划,利用危机事件推出新型旅游产品,形成市场新卖点、新爆点,如在泥石流灾害地开展黑色旅游,在地震灾害地开发地震旅游,建设灾害纪念馆,使旅游市场重新启动.

[责任编辑：舒生]