新能源汽车补贴政策的租金效应其应对

摘 要：为了保护城市环境,调整能源利用结构,新能源汽车业得到了政府的政策支持.地方政府在具体执行时利用财政补贴政策,制造了新能源汽车进入本地区的门槛.运用数理分析模型可以发现,地方政府对新能源汽车实施补贴,是一种具有地方保护色彩的歧视性政策,制造了行业垄断,并形成了租金,改变了不同地区新能源汽车企业竞争的比较优势,厂商和消费者之间的剩余分配也发生了变化,扭曲了资源的配置.真正鼓励新能源汽车的健康发展,需要重新平衡政府间的利益,厘清政府与市场的关系,建立国内贸易审查机构以限制地方保护行为.

关 键 词：公共政策,新能源汽车,租金,贸易保护

中图分类号：F426.471文献编码：ADOI：10.3969/j.issn1003-8256.2014.06.011

为推进产业结构的调整,新能源产业得到了我国政府的大力支持,政府制定了新能源产业发展规划,税收优惠和财政资金补贴便是当前新能源政策的重要内容.在现实生活中,新能源产业政策的实施往往形成政府部门对经济活动的过度干预,地方政府出台区别不同厂家的新能源汽车实施有差别的财政补贴,从而形成对行政辖区内新能源汽车厂商的政府保护.在计划经济时期按照行政系统、行政区划组织经济活动,经济资源不可能通过市场自由流动.改革开放后,市场经济的发展带来了商品、资源在整个社会的流通,形成地区之间、行业之间的市场竞争,推动了经济资源的优化配置.新能源汽车的发展既需要政府特定产业政策的扶持,又面临激烈的市场竞争,这就为我们出了一道难题：如何在不损害市场竞争力的前提通过政府的扶持来扶持新能源汽车的发展?

1地方保护主义下补贴政策的异化

处于产业发展初期的国产新能源汽车相对高昂,市场接受度较低.为了推广新能源汽车,我国推出了一系列扶持新能源汽车发展的产业政策.2013年9月,国家发出《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》（以下简称《通知》）,从2013年到2015年对消费者购写新能源汽车继续给予补贴.《通知》规定：政府补贴包含两部分,分别由财政和地方财政提供,纳入财政补贴范围的新能源汽车车型应是符合要求的纯电动汽车、插电式混合动力汽车和燃料电池汽车,补助标准依据新能源汽车与同类传统汽车的基础差价确定.《通知》提出京津冀、长三角、珠三角等细颗粒物治理任务较重的区域能立即“响应号召”,成为推广新能源汽车的示范地区.

地方政府为落实《通知》精神随即出台了各自新能源汽车地方补贴政策细则.与政策不同,地方政府的补贴政策区别对待不同种类、品牌的新能源汽车.北京市仅对小型、微型纯电动汽车及燃料电池汽车给予补贴,属于政府补贴范围的插电式混动车型不在其中.北京市政府还规定,只有纳入《北京市示范应用新能源小客车生产企业和产品目录》的新能源汽车,并进入《节能与新能源汽车示范推广应用工程推荐车型目录》的车型,才能享受北京市的地方补贴.上海市也出台了类似的规定,只有进入上海市经信委发布的《上海私人购写新能源汽车试点车型信息表》的车型才能享受上海市政府提供的补贴.

对比北京和上海的这两份汽车目录,可以发现：两地政府主要倾向于补贴本地区新能源汽车生产商,外地新能源汽车所占比例较小.如北京汽车生产的新能源汽车被纳入北京优待推荐目录中,上海生产商上海通用和上汽的产品也最先在上海获批.比亚迪新能源汽车由于产地在深圳,因而在北京、上海两地都未能进入地方财政补贴的产品目录.显然,地方政府的财政补贴不仅仅在于推广新能源汽车,对本地新能源汽车的发展给予特殊照顾的意图也十分明显.

为了克服因地方政府政策歧视而出现的销售障碍,一些具有技术优势的新能源汽车厂商只能通过新建工厂、兼并或与地方车企合作等模式在其他地区销售.享受本地财政补贴的新能源汽车生产商因为有财政补贴的福利,也减少了向外地扩大销售的积极性.地方政府实施歧视性的财政补贴,妨碍了本地新能源汽车市场的公平竞争,消费者的选择范围大大缩小,导致新能源汽车市场呈现出一定程度的碎片化状态.地方保护主义催生出割据性的汽车市场,国产新能源汽车的生产难以扩大规模效应.各企业独立进行开发,并未形成合力,也造成了很多资源的浪费.由于政府的财政补贴可以直接转换为新能源汽车厂商的利润,在特定背景下,企业必须花大力气去追逐来自政府的蛋糕,弱化了通过技术创新而获利的积极性,影响科研投入和产品质量的提高.

政府对这一现象应该是有察觉的,《通知》特别强调：在示范城市或区域推广的新能源车辆,外地品牌数量不得低于30%,不得设置或变相设置障碍限制采购外地品牌车辆.尽管如此,地方保护的影响依然存在,各种显性或隐性的因素仍制约着地区市场的开放度.

2歧视性补贴政策的租金分析

地方政府在贯彻国家新能源产业发展规划的旗帜下,有意或无意地将财政补贴投向本地生产的新能源汽车.保护性政策间接导致产业垄断并且转移了生产者之间、生产者和消费者之间的经济剩余,形成了新能源汽车政策的租金.

在现代经济学中,租金泛指生产要素所获得报酬中超过其机会成本的那部分,也就是超额利润.租金的产生与垄断是密切相关的,其中有两种重要的类型.一种是组织通过自身特殊的资源禀赋或创新性而形成行业内的相对垄断性,获取超额利润,比如李嘉图租金和熊彼特租金.另一种则是通过形成行业内寡头垄断或者借助政府强制力排除其他竞争所形成的垄断,典型的例子便是卡特尔联盟形成的张伯伦租金以及行政垄断.前一种租金的形成在于生产的创新性,能够增加社会福利,随着竞争的增加和其他组织技术的进步,租金会逐渐消失.而后者则是借助市场势力或者公共强制力实现的,特别是政府利用公共政策影响行业资源配置和市场开放度,直接或间接地造成行业垄断,导致租金的形成,如本文中所阐述的补贴政策.现代公共政策理念中很重要的两点是公共性和效率性.具体来说,公共政策应当以公共利益和价值为出发点,以最小成本实现最大收益.对于一项经济政策,其推行应当能够维护、促进市场发展的公平性和自由度,保障需求方和供给方合理的利益分配,实现消费者和生产者经济剩余的最大化,减少无谓损失.在新能源汽车补贴政策中,补贴对汽车生产商产生了直接影响.

在企业发展初期,政府的补贴政策确实有利于产品的销售,从而进一步鼓励企业扩大生产,进行技术创新和产品升级.但地方政府在具体执行时所出台的歧视性补贴政策选择性地对不同企业、不同产品进行执行.即地方政府对本地汽车生产商进行补贴的同时排斥外地生产商,实际上人为地改变了不同厂商产品的比较优势,而这种优势的改变并不源于组织特殊的资源禀赋或技术创新.进一步来说,补贴政策通过对的影响改变了进入市场的门槛,限制了部分组织对市场机会的利用,从而形成了一种垄断,租金由此产生.

检测设在完全竞争且没有政府补贴的新能源汽车市场中存在两家生产厂商A和B,产品同质且产量相同.每辆汽车生产成本都为P,市场的均衡为N,均衡产量为M,此时每个厂商利润为（N-P）*（Mu2）.

如果只对A厂商进行金额为Q的补贴,则市场降为N-Q.由于短期内厂商无法增加资本以提高产出,所以此时A和B的产量仍保持在Mu2.在此上,A的产量得到出清,其利润为：（N-Q-P）*（Mu2）+Q*（Mu2）等于（N-P）*（Mu2）,与补贴前的利润相比保持不变.

相应的,得到补贴产品的消费者剩余增加Q*（Mu2）.而B的不变导致出售量下降,检测设为0,则利润也为0.B不仅损失了正常利润,而且成本也无法收回,实际生产者剩余损失为N*（Mu2）.另一方面,由于A在短期内产量的限制,导致一半的需求方无法获得产品,即消费者剩余损失为（N-Q）*（Mu2）.则总损失为N*（Mu2）+（N-Q）*（Mu2）等于（2N-Q）*（Mu2）.将剩余总增加数与总损失数进行比对,当N等于Q,即单个产品与补贴额相同时,总剩余保持不变.

当大于补贴额时,总剩余减少,

当小于补贴额时,总剩余会增加.

而一般补贴额是小于的,因此歧视性补贴政策在短期内会导致总剩余的减少,受补贴厂商只获得正常利润,补贴的福利由获得产品的需求方得到.但这种情况发生的前提条件是在短期内不发生变化.

进一步来看,原有的新能源汽车需求量为M,补贴带来的下降,需求量可能进一步增加,而此时供给量仍然只有Mu2.所以,这就给厂商A带来了提价的空间,价格增长的额度不超过补贴Q.在这种情况下,得到补贴产品的消费者所增加的剩余Q*（Mu2）会随着的上升逐渐减少,厂商A的剩余随之增加.即A获得了原本给予消费者的补贴,消费者剩余转移给了生产者,A由此获得超额利润.这也是歧视性补贴政策在短期的租金.

从长期来看,A厂商会增加资本投入以生产更多汽车,检测设达到M+O,其中O为下降带来的需求增加量,依然为N.此时B被迫退出市场,A的产量即为总产量,检测设生产成本不变,此时A的利润为（N-Q-P）*（M+O）+Q*（M+O）等于（N-P）*（M+O）,生产者剩余相比以前增加（N-P）*O.而如果A和B都得到补贴,产量仍增加O,则A和B各获得（N-P）*（Ou2）的利润,因此歧视性的补贴政策使A获得了超额利润（N-P）*（Ou2）,并且这种超额利润源于B的正常利润.

进一步检测设,如果A在垄断市场后增加的产量O低于A和B同时获得补贴后产量的增加,这部分产量的差值记为H.由于低于检测设中的均衡产量,同时补贴的存在导致需求量的增加,A作为垄断者提高了产品,增加的记为K.与A和B同时获得补贴时相比,A的利润增加为（N-P+K）*（M+O）.同时由于提高导致已购写产品的消费者剩余下降了K*（M+O）,再加上由于低于均衡产量带来的消费者剩余下降的（N-Q）*H,总消费者剩余损失量为K*（M+O）+（N-Q）*H.与总的生产者剩余增加额K*（M+O）相比：如果H为0,总剩余不发生变化,损失的消费者剩余完全转移给了生产者,成为其超额利润,如果H为正,除了消费者和生产者之间的剩余发生了转移,总剩余也随之减少,如果H为负,即由于规模效应,垄断市场中单个厂商的产量增加量超过竞争市场中多个厂商的产量增加额,则总剩余增加.而从理论上以及历史经验来看,H一般为正,即单个垄断厂商的供给量达不到均衡水平,因此总的社会剩余是下降的.而且不管H如何变化,消费者剩余K*（M+O）都转移给了垄断厂商,成为厂商的超额利润,即租金.同时,从前面的分析中也可看出厂商B由于没有补贴,其市场份额被A所获得,因此A所获得的一半正常利润正是B的原有利润,这也是歧视性补贴政策的租金.

模型分析的结果显示,歧视性补贴政策会导致区域内行业垄断的形成,符合条件的企业得以获得市场地位和超额利润,这也正是补贴政策创造出的租金.在短期,获得垄断地位的厂商由于产能限制,在不变的情况下只获得正常利润.补贴使获得产品需求方的剩余增加,但也带来了商品短缺.但如果在短期内上升,厂商获得超额利润,消费者剩余下降.在长期中,厂商会增加产能,但低于总需求,导致上涨,厂商获得超额利润,同时部分消费者剩余转移到了生产方,整体剩余下降.同时,垄断厂商占据了整个市场,获得了其他厂商的正常利润.这两部分剩余的转移就构成了垄断厂商的超额利润,也是政策的租金.但是这种租金并非新增财富,而是既有财富分配发生了变化.尽管短期内影响不大,但从长期来看,容易形成行业垄断,此时补贴对均衡已不再构成影响,垄断厂商有激励通过提价从需求方获取超额利润（检测设新能源汽车的需求弹性很小,如果弹性较大,消费会转向传统油气汽车）,这也是歧视性补贴政策的长期租金.虽然在市场经济中,租金的存在必然会吸引其他生产者和资源流入这一行业,带来供给的增加以及的逐渐下降,租金也随之逐渐消失,整个行业趋向竞争状态.但新能源汽车业中的这种租金是由公共政策干预形成的,即行政性垄断,而非利用市场地位或新技术获取租金.政策干预虽然没有直接限制市场准入,但政府的财政支出如补贴影响了市场,受益企业得以在保持原本盈利水平的同时以低价出售产品.在缺乏政府支持的情况下,没有得到补贴的现有生产者受制于成本,在上处于劣势,销售量下降,最后可能被迫退出该地区市场.同样,不在补贴范围内其他新参与者也很难进入地区市场.因此,整个产品市场的供给水平很难提高,甚至可能出现下降,在需求因为补贴得到提高的同时,均衡会被推高,租金继续存在并被固化.

为了维持这一状态,既得利益者会对政府进行寻租以维持现有政策,从而造成社会资源用于非生产性活动的浪费,在一定程度上扭曲了经济资源配置,并带来其他层次上“避租活动”的成本：一部分没有享受到租的人或集团为了避免歧视性的非优惠待遇和正在享受租的人或集团为了保护自己的优惠待遇,都会为各自的目的而支出巨大的“防御”成本.如比亚迪汽车为了在北京、上海等地获得新能源补贴,被迫采取在当地新建工厂,或者通过兼并或与地方车企合作的模式“曲线推进”.这些重复建设造成的资源浪费,无疑大大增加了企业以及社会的成本.同时,这种公共政策租金也导致了财富的转移,直接限制了受政策排斥企业的发展和创新增长的空间,间接带来的市场分割和地方垄断也不利于新能源汽车业规模效应的增加.

地方政府出台的歧视性补贴政策违背了公共政策应立足于公共利益以及具有效率性的基本理念,因而需要对此进行重新构建.而重构的重点和难点在于政府的利益考量,包括政府与地方政府间的财政资源分配,地方政府间的利益博弈,以及国有企业与政府间的利益联系.在新能源汽车政策中,政府试图通过强制规制这种政策工具限制歧视性的补贴政策,以打破地方保护主义.虽然可能有一定成效,但由于未触及到核心问题,地方保护主义会以更为隐性的形式继续存在,如新能源汽车上牌政策等等.

3限制歧视性补贴政策的制度建构

地方政府的歧视性新能源汽车补贴政策所带来的租金效应影响了生产企业之间、生产方和需求方间的利益分配,从长期来看不利于总体福利水平的提高和规模效应的出现,还容易引发寻租行为.这种政策租金本质上属于张伯伦租金中的一种,是对既有利益的重新分配,而不像李嘉图租金和熊彼特租金能够有利地促进社会创新和福利增长.因此,从市场公平、自由的角度来说,这种人为地、强制性地重构是不合理的,也与我国目前推行的政府进一步简政放权和市场化改革理念是相悖的.

在国际贸易中补贴政策常被一国视为具有合理性,其主要考量在于促进就业和推动本国GDP的增长.但对于国内贸易来说,这种合理性并不存在.原因在于,首先国内劳动力流动的便捷性远高于国际劳动力流动,其广度和数量都是国际间流动所不可比拟的.就我国而言,交通、通讯以及政策的改变使庞大的劳动力流动成为常态,所以歧视性补贴政策并不会对国家范围内的就业产生积极作用.租金效应和产业的碎片化反而还可能会制约企业的发展,对就业产生不利影响.其次,国际贸易中补贴政策的作用是限制外国产品的进口以及鼓励本国产品的出口,以保护本国产业,促进GDP的增长.但新能源汽车补贴政策的作用范围是本国市场,歧视性的补贴间接导致了行业垄断并产生租金,损害了部分本国企业的利益,从长期来看会带来GDP的损失.所以以国际贸易的眼光来审视歧视性补贴政策的合理性是不合适的,地方政府的利益考量和地方间的竞争才是这种地方保护性政策的源泉.

十八届三中全会报告指出,经济体制改革的核心就是使市场在资源配置中起决定性作用,建设统一开放、竞争有序的市场体系.实行统一的市场准入制度,简化各种行政审批手续,实行统一的市场监管,清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法,严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为,反对地方保护.这有助于厘清政府和市场间的关系,限制地方政府干预市场的手段和能力,对地方保护主义也形成了较强的制约.但分税制下地方的财政激励,以GDP为导向的官员考核机制以及国企与地方政府的密切关系,这些诱发地方保护主义因素在现行制度下仍然难以得到解决.在这种情况下,加强对地方保护主义的监管是更为有效的手段,建立一套具有权威性、独立性的统一贸易监管机制是较为合适的政策选择.在这一点上,美国处理国内州际贸易保护主义的经验和WTO管理国际贸易的规则值得借鉴和参考.

在美国,由于州政府具有较大的独立性,州际贸易中地方保护层出不穷,州政府出台各种限制性的贸易政策,保护本地产业.贸易保护政策带来了美国国内市场的分割,不利于资源的流动和企业的壮大.为此美国国会立法宣布贸易保护主义违法,试图通过法律来遏制这一行为.但仅有完善的立法并不够,因为地方政府受地方利益驱动,不能指望地方政府（包括司法）自我约束.为了防止有法不依,美国专门建立了“州际贸易管理委员会”,设计、建立了一套独立于各州并由联邦财政支持的联邦司法体系.联邦司法体系从下至上包括地区法院、巡回法院（或称上诉法院）和最高法院.所有联邦法官均由总统直接任命,完全不受州政府影响.凡属跨州性贸易纠纷,都由联邦司法体系进行仲裁,从而在制度设计上保证了跨州贸易司法的公正性和有效性.另一个限制贸易保护的例子是在国际贸易中,WTO作为独立的机构,为国际贸易制定规则,同时对成员国之间的贸易争端进行仲裁,并对成员国的贸易政策进行监管.一旦有成员国违反规则,WTO接受申诉后会进行调查研究,在认定申诉合理后会要求违规成员国撤销涉嫌贸易保护的政策.如果违规成员国拒绝执行,WTO有权实行贸易制裁,迫使违规国放弃或更改违规的贸易政策.

像美国和WTO那样在我国建立独立的反地方保护机构的难度是比较大的,但总结其经验,通过改革我国现行体制以形成类似的贸易监管机制是可行的.为此,政府可以赋予现有贸易管理机构以新的政府职能,负责对地区间的贸易进行监管,一方面审查各地方的经济贸易政策,授权对涉嫌贸易保护的地区进行调查,另一方面接受地方政府、组织企业和个人的申诉,对反映的问题进行调查,并在认定事实存在后要求地方进行整改.有效实现监管职能的关键在于该机构能否有效地影响地方政府行为.如果调查结果被记入关于地方发展状况和官员任职情况的评估中,并影响地方转移支付的获得和官员的政绩,就可以推动这一监管机制的执行,减少地方之间的恶性竞争,增强市场本身的自由度.政府自身的利益诉求会影响行政权力的使用,这也是政府会有地方保护主义倾向重要原因.地方政府推行的具有歧视性的新能源汽车补贴政策,从分析来看不管长期还是短期都会对社会福利产生不利影响,所减少的经济剩余大部分会成为受补贴厂商的超额利润,或者说是补贴政策的租金,并造成地区市场中的垄断,不利于产业的长远发展.这种由公共政策带来的租金,改变了企业间的比较优势以及经济剩余的分配.同时,为争取政府的政策支持以获得利益,寻租活动随之出现,带来资源的扭曲配置以及政府腐败.从目前的改革来看,减少政府对市场的干预成为政界、学界的普遍共识,而清除地方保护主义是其中的重要内容.除了传统的政府的强制限制,更重要的是真正厘清政府与市场间的分工,合理分配地方财政收支.此外,一个仿效WTO和美国州际贸易管理委员会所建立的独立的贸易监管机制,对于限制地方政府的干预行为也能够发挥重要的作用.