党内法规法律性质之证成

[摘 要]在理论研究中,学者对于党内法规的提法存在肯定说和否定说之纷争,这涉及到理解“法”概念之视角的选择问题,不同的学科从不同的视角和层面对“法”的概念的理解是不同的.党建研究中的“法”是在中国这个特定组织内产生效力的规则,与国家层面的“法”根本不属于同一层次和领域.从本质上看,“党内法规”属于内部纪律.

[关 键 词]党内法规；法；党纪国法

[中图分类号]D901[文献标识码]A[文章编号]1672-2426（2012）11-0035-03

一、“党内法规”概念理解之纷争

自1938年提出党内法规之后,从理论研究的视角看,学界对“党内法规”概念的提法是否合适存在纷争,对其存在的合理性存在不同的看法.归纳起来,主要有肯定说和否定说两种观点.

(一)肯定说

党史学界一般认同“党内法规”概念,并从党内对“党内法规”词汇的提出、使用和规定的历史过程阐述“党内法规”是党内约定俗成的固定用法.从党史上看,1938年10月在中国第六届委员会扩大的第六次全体会议提出“党内法规”概念后,刘少奇在这次会议上作了《党规党法的报告》.1980年8月,在《党和国家领导制度的改革》的讲话中对党内法规制度在党的建设中的地位、作用、意义,当前法规制度上存在的弊端以及对其进行改革的指导思想、方法、步骤等作了进一步阐述.之后,1990年7月31日印发的《中国党内法规制定程序暂行条例》以党的正式文件的形式首次对“党内法规”进行了界定,规定“党内法规是党的组织、各部门、军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称.”“党章是根本的党内法规,其他党内法规是党章有关规定的具体化.”在此之后,1992年党的十四大修改的《中国章程》第一次正式确认“党内法规”概念,在第44条规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规等”.1997年十五大党章和2002年十六大党章对党内法规的提法和表述与十四大党章相同.1993年8月21日,在中纪委二次全会上指出：“要重新学习同志的党内法规思想,学习同志关于国要有国法,党要有党规党法,党章是最根本的党规党法的思想”,“廉政建设,要靠教育,要靠法制.”2006年1月6日,在中纪委第六次全会上指出：“国有国法,党有党章,党章是立党、治党、管党的总章程”,并且首次提出“要加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”.在党的历史上,从“党内法规”概念的提出至现在,这一名词被全党认同,并且随着对“党内法规”研究的深入,呈现出不断发展和系统化的趋势.

与党内对“党内法规”概念的认可、使用和发展相适应,理论界也有一批学者对“党内法规”做了肯定性的研究和探讨.从肯定说学者对“党内法规”研究的宏观进程看,1987年党的十三大到1997年党的十五大期间,叶笃初、李乐刚等人提出“党内法制”概念,并开创性地探讨了其含义、特征、体系构建等问题.十五大之后,理论界进一步探讨了党内法制与党内关系的确立和调整、党的现代化与党内制度法规建设等问题.2002年十六大以来,理论界对党内法规的研究更加深入和全面,对党内法规涉及的基础问题和具体问题均进行了研究.

持肯定说的学者认为党内法规的提法是有充分依据的.从现有的研究看,学者不仅对“党内法规”概念加以界定,而且论述了“党内法规”概念存在的合理性.学者提出的“党内法规”这一提法的合理性理由主要包括：第一,从国际共产主义运动的历史长河中看,马克思主义经典作家有过类似的提法.源于马克思主义基本原理.[1]第二,从中国建设的历程看,党内法规是党的领导人经常使用的一个约定俗成的概念.符合中国党情.[2]第三,从文本形式看,党内法规是一个具有党内法定依据的概念,被党的文件多次使用.[3]把党的规章制度称之为“党内法规”,已成为约定俗成的提法.[4]第四,我国法律法规和党内法规有着密切联系.[5]第五,“党内法规”的提法有利于体现党的规章制度对党员的强制力和约束力.“法规”一词总是和国家强制力相联系,党的各项规章制度虽不是由国家强制力来保证实施的,但它也是由专门的机构来负责施行和监督,对违规者也采用一定的强制手段.“党内法规”具备法的基本特征,而且符合语义要求.[6]第六,从法学视角看,党内法规是软法的重要组成部分,具备法的基本特征.[7]

从上述学者提出的理由看,前三点理由都是从自身寻求“党内法规”存在的合理性,这些理由的出发点本身就值得商榷,学者要探讨的是“党内法规”这一概念是否合适,而上述观点的回答却等于说“认为党内法规概念具有合理性”,潜在的思路是“认为合适就合适”,这显然是一种蛮横的逻辑思维,这种回答显然难以让人信服.第四种观点谈到“党内法规”与“法”具有密切联系,这本身没有错误,任何社会规范,无论是成文的还是非成文的,都与成文法具有密切的关系,但是,这种密切的关系不足以证明可以将这种社会规范称之为“法”.第五种观点谈到了“党内法规”具备“法”的特征之一——强制力,是刚性的约束.这阐述了将“党内法规”称之为“法”的一个重要理由.第六种观点从“党内法规”是软法的角度论证了将“党内法规”称之为“法”的理由.

(二)否定说

与肯定“党内法规”概念具有合理性的观点相对应,一些法律界人士认为,“党内法规”的提法不妥,学者提出的反对理由主要包括：第一,我国立法权限和程序的规定集中在《中华人民共和国立法法》中,政党组织不拥有立法权限,“党内法规”的制定主体不合法.《立法法》授权立法的法规是指行政法规和地方性法规,并没有包括“党内法规”.第二,从我国法理学权威教材认定的法的概念看,法是由国家制定、认可并由国家保证实施的,反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级（或人民）意志,以权利和义务为内容,以确认、保护和发展统治阶级（或人民）所期望的社会关系、社会秩序和社会发展目标为目的的行为规范体系.[8]有学者指出法律一般具备四个特征：“（一）法是调节人们行为的规范.（二）法由国家制定或认可.这里的国家具体体现为各有权的国家机关.（三）法规定人们的权利、义务、权力.（四）法由国家强制力保证实施”[9]可见,在法学界,对于“法”的内涵具有特定的理解.与法学界通说对法的概念的特定理解相对比,我们发现,“党内法规”并不完全符合法的定义和特征,只有法的部分特征.第三,尽管“党内法规”这一提法在党内由来已久,但至今并未被权威辞书所收录.翻开《辞海》、《现代汉语词典》、《新华字典》等工具书检索,对“法规”一词的解释是：国家机关在其职权范围内制定的要求人们普遍遵守的行为规则文件,是法律规范的表现形式.[10]第四,党内法规的提法不能严谨、准确地反映党与法的关系.[11]二、“党内法规”概念之存在合理性

从肯定说和否定说的争议来看,争议的焦点在于“党内法规”到底是不是“法”.从学者阐述的反对“党内法规”概念存在的理由来看,主要是从法理学界对“法”的传统概念和特征的要求的角度否定“党内法规”的“非法性”.至此,我们发现,“党内法规”概念存在与否研究遇到的前提性障碍是法理学界对“法”概念的传统理解和固化思维.在法理学界通说关于“法”的概念的框架下,把“党内法规”说成是“法”并不合理,因为其不具备“法”的全部特征.产生此问题的缘由在于如何理解“法”的概念.那么,究竟我们应当如何理解“法”的概念呢?这涉及到理解“法”概念之视角的选择问题.对此,有学者借助了近年来法学研究中“软法”的概念加以论述.认为硬法与软法是现代法的两种基本表现形式,在公域治理法治化中二者具有互补功能,都从属于宪法,且应互相衔接.[12]持该种观点的学者将法概念修正为：法是由国家制定或者认可的、体现公共意志的、依靠他律或者自律机制实施的权利义务规范体系.不难看出,这种修正,不仅丰富了法的内涵,还拓展了法的外延,应当能够全面回应推行公共治理的现实需要.”[13]“软法”研究者通过修正和扩张传统法理学界的“法”的概念途径解决了将“党内法规”称之为“法”的瓶颈.其对“法”的理解适应了现实社会社会治理的需要,是从公共管理的角度理解“法”的概念.这为我们解决问题提供了可借鉴的思路.

笔者认为上述肯定说和否定说争议存在的焦点在于不同学科从不同的视角理解“法”的概念.法学界用传统法理学关于“法”的定义视角审视党建理论中的“法规”是否属于法学界的“法”,没有关注研究视角的不同,这本身就存在问题.不同的学科从不同的视角和层面对“法”的概念的理解是不同的.其实,即使在法学界,对“法”的概念的争论也远未休止.古往今来关于“法是什么”这一法学的核心问题有数不清的答案,其中有代表性的不下30种,但迄今无一能获普遍认可.[14]更何况从不同的学科的视角研究和审视“法”的概念.党建研究是在党内组织范围内研究特定组织内的规章制度问题,与法学研究中的“法”完全是两码事.党建研究中的“法”是在中国这个特定组织内产生效力的规则,与国家层面的“法”根本不属于同一层次和领域.

古今中外,任何一个正式组织内都约法写作,用以约束组织内人员的行为,具有一定的约束力和强制力,在社会生活中起着重要的约束作用,人们认可这种事实存在并对社会有益的组织内规则的效力.对于这种成文的、定型的、约束部分人群的规则人们称之为纪律、章程、规章、制度等,比如公司章程、班级纪律等.在中国党内则将这种规则称之为“党内法规”.这些规则虽然不具备国家强制力,但是在一定组织内部具有一定的约束力和强制力,违反此规则要受到组织内部的处罚.这些规则在此意义上具备了法理学界传统概念中的“法”的某些特质,但其不属于法理学界特定的“法”的范畴.“党内法规”一词使用“法”字,只是强调其是约束党员的行为规则,具有一定的强制性,在“法规”前面加上“党内”二字,已经表明了其效力范围,只对中国党员有约束力,而不是约束所有人的“法”,与法理学界所称之“法”属于不同的层面和位阶.从本质上看,“党内法规”属于内部纪律,我国党内最高领导人早就指出了“党内法规”与国家法律是不同的,比如,1978年12月在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》一文中指出：“国要有国法,党要有党规党法.党章是最根本的党规党法.没有党规党法,国法就很难保障.”2001年7月,在庆祝中国成立80周年大会上的讲话中指出：“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事,严格遵守党的纪律”.正如有的学者所说在党内将党的规章制度称之为“党内法规”或“党规党法”（简称“党法”）,这个“法”并不具有国家法律所体现的国家权力的性质和特征,而是借用国家法律所强调和包含的“公平”、“公正”、“规范”、“权威”、“效力”以及与此相联系的“权利”、“义务”等特征来突出和强调依靠与实现“法治”和“制度”治党的理念和做法.因此,党内法规之“法”与国家法律之“法”既有共同之处,更有不同的内涵和特征.其共同点就在于都强调了“制度”的作用,强调了实现制度管事、制度管权和制度管人的目标和理念.[15]