我国农村社会养老保险综述

摘 要:旨在回顾总结《基本方案》实行以来积累的大量文献资料,对这些文献中的焦点问题,如实行农村社会养老保险制度的可行性、构建农村社会养老保险制度的责任主体、农村社会养老保险中存在的问题及改革的建议等进行整理和总结,对农村社会养老保险的进一步发展起到一定的借鉴作用.

关 键 词 :中国农村,社会养老保险,综述

中图分类号:F840.67文献标识码:A文章编号:1672-3198(2009)16-0065-03

1.实现农村社会养老保险制度的可行性

在这一问题上,理论界大多数学者认为中国目前尚不具备全面推行这一制度的条件,如何文炯等(2001)指出就全国而言,应当有进有退:发达地区应积极推进,欠发达地区应暂缓推行.郑功成(2008)认为在现阶段乃至未来一个时期内,要想在全国农村同步推行统一的养老保障制度根本是不可能的.因此国家宜根据现实条件与需要,分地区确定农村养老保障制度的优先发展领域,同时确定优先受益群体.

也有部分学者持有不同观点,认为中国已经具备建立农村社会养老保险的条件.卢海元(2003,2004)认为从经济条件和战略条件来说中国都已经基本具备.郭秀亮、范作雄(1997)认为,农村顺利推行社会保障有两个基本条件:其一,可靠而稳定的资金来源,其二,农民较为强烈和广泛的社会保障参与意识.基于这两点认识,他们指出农村的经济体制改革使得中国农业产生了巨大的质的飞跃,已经初步具备实施农村社会保障制度的物质基础和社会条件.

学者在探讨建立农村社会养老保险制度时,主要从两个角度展开研究,(1)从理论上探讨衡量条件是否成熟的标准,(2)从通过对现行制度的推行情况进行实证调研.

对于标准的探讨,多数学者围绕建立农村社会养老保险制度的经济标准展开论述.杨翠迎、庹国柱(1997)对建立农民社会养老年金保险计划的经济社会条件进行了实证研究,提出了3个经济指标.俞仁龙(2005)指出从国外的情况来看,农村社会养老保险制度的建立一般都要滞后于城镇,并且普遍呈现出以下一些特点:第一,基本实现了工业化发展的第一个飞跃,即结束了靠农业为工业提供剩余的阶段,进入了工业化发展靠自身积累且反哺农业的时期,整个国民经济发展总体水平较高,第二,农业在国民经济中的地位显著降低,农业GDP的比重较低,大量农村劳动力流向城市,农业劳动生产率下降.

也有部分学者分析了国外一些成功的经验,提出仅仅关注经济指标得出来的结论是不全面的,社会意义的因素也需要考虑.刘子兰(2003)研究了巴西实行农村社会养老保险的案例后指出,巴西的经验表明,农村养老社会保险制度的建立,不仅能够增加农民的收人,减少贫困率,而且还产生了其他积极的社会效益.因此认为建立农村养老社会保险制度需要有一定的经济基础,但还有错综复杂的政治、经济、文化等各方面的原因,单凭经济原因的分析是很难找到满意答案的.

对于实证研究,有些学者通过对一些推行农村社会养老保险的地区进行调研,探讨了可行性,分析了存在的问题,提出了相应的建议,如俞仁龙(2005)、朱俊生等(2005)、杨惠芳(2008)等.

值得关注的一个现象是,越来越多的学者开始对农民的参保意愿进行研究,通过实证调研,分析农民对社会养老保险的需求.如乐章(2005)以调查数据为基础,考察了对保险参加意愿与保险水平选择两个层面,发现农民对农村社会养老保险的制度需求非常迫切,且其养老保险参与意向受到个人、家庭、社区等多层面因素的影响.

肖云等(2006)通过对全国上百个县的青年农民进行调研后发现在出资比例合理的前提下参加社会养老保险意愿较强,青年农民比较容易接受社会养老保险,并且只要政府提高个人账户中的国家和集体资助的部分,投保人数还会有较大的增加.

孔祥智等(2007)以抽样调查数据为基础,利用MNL模型对我国东南部地区农民的养老意愿进行的研究发现,年龄、性别、受教育程度、职业状态等个体特征对农民养老意愿存在显著影响,各家庭特征对农民养老意愿的影响并不明显,不同地区的农民养老意愿存在较大差异.

吴罗发(2008)以江西省为案例,分析了中部地区农民的参保意愿,认为农民对养老保险的制度需求非常迫切,而且农民的养老保险参与意愿很大程度上依赖于政府和有关机构的引导与宣传.

这些研究为农村养老保险改革提供了一些新的思路,将农民对养老保险的需求因素考虑进去,将从另一个角度证明在我国推行农村社会养老保险的可行性,同时分类分层地满足农民的需要,无疑将会促进我国农村养老保险制度的进一步完善.

2.构建农村社会养老保险的责任主体

在认为我国需要建立农村社会养老保险,至少是在部分地区推行的前提下,学者对农村养老保险制度的研究聚焦在了由谁来承担主要责任的问题上.1992年民政部推出的《基本方案》规定养老资金个人缴纳为主、集体补助为辅、国家政策扶持原则,自助为主、互济为辅.但是在实际操作中,政府的缺位造成农村养老保险缺乏社会共济性,在一定程度上是商业保险的性质.

学者在政府应该承担主要责任的问题上基本达成共识,郑功成(2008)认为政府应该负担起建设农村居民社会保障制度的重任,并切实承担起制定政策法规、落实固定的财政供款、监管制度运行的责任.陆解芬(2004)认为,政府必须在农村社会养老保险制度建立和运营中起主导作用.李迎生(2005)认为,政府在农村社会养老保险制度的建设过程中担负着诸多不可推卸的责任.戴卫东(2007)认为具体而言,政府的责任主要可分为:政策责任、财政责任和法律责任.

但是也有学者无不担忧地认为中国农村人口规模大、政府财力有限,难以为7亿多农村人口承担财政补贴责任.为此,杨翠迎等(2007)提出了政府承担有限财政责任的理念,并基于有限财政责任的理念提出了四种农村社会养老保险模式,以期确保政府的财政责任在有限的时段内安全地无风险地度过人口未来的养老金领取高峰期,同时这一责任又是在一个合理的分担机制下由和地方进行分担.

3.我国农村社会养老保险存在的主要问题

众多学者对于这一问题都给予了足够的关注,进行了广泛的研究,提出了各种问题,不同时期具有代表性的观点有:

杨翠迎(2005)指出,中国农村社会养老保险存在社会化程度和保障水平差异大,难以满足农民的需要,制度的稳定性和保险关系的持续性差,保险关系转移存在严重的制度障碍,多元化制度供给是保障资源的一种浪费及纯农民依然是社会保险的盲区等问题.

高和荣(2003)分析了《基本方案》在中国难以推广的原因,指出《基本方案》在制度设计上存在以下缺陷:一是保未来不保现在、保富不保贫,二是难以实现互助互济原则,三是,养老基金抗风险能力较差”,四是该《方案》的养老保障基金投资渠道单一,实现保值增值的能力比较差.

彭希哲等(2002)指出农村社会养老保险存在的问题可以从制度设计和操作实施两个方面来看,制度设计本身的缺陷方面.

王国军(2000)认为现行农村社会养老保险制度的存在如下本质缺陷:第一,覆盖面小、共济性差,第二,制度上的不稳定性,第三,保费筹集原则与参加自愿性原则的矛盾.

不难发现,不同时期的学者对于农村养老保险工作存在的问题虽然表述不同,侧重点不同,但是总的来说,可以归类为以下几点问题:

(1)农村社会养老保险的覆盖面小,参加养老保险的人数少,保障水平低.

(2)农村社会养老保险的管理水平低,保险基金的保值增值能力和实际保险能力差.

(3)农村社会养老保险缺乏法律的支持,政策不能持续.

(4)农民自愿参加原则与社会保险强制性原则矛盾.

(5)农村社会养老保险金投入不足,农民支付压力大.

4.改革农村社会养老保险的对策和建议

对于出现的诸多问题,学者们从理论和实证展开了多角度的积极研究,提出了很多构建和完善我国农村社会养老保险制度的建议,总的来说,有三个方面的问题:模式选择、筹资渠道和基金管理.

4.1 模式选择

(1)将土地保障、家庭保障与社会保障相结合.

陈彩霞(2000)认为在我国大部分农村地区,目前有三种基本的养老方式:社会养老保障、集体养老和家庭养老,其中,集体养老只涵盖很小一部分老人,社会养老保障虽是今后发展的方向,但目前家庭养老是最主要的形式.

长期以来在农民养老问题被忽视,一个很重要的原因是人们有着固化的观点,认为农民可以通过土地和家庭两种方式来养老.土地保障和家庭养老确实一直是我国农村广大农民传统的养老方式,在我国的经济和社会发展中发挥了重要的作用,至今仍不可完全否认其价值.但是随着工业化、城市化的进程,老龄化趋势的加重,以及我国长期以来实行的计划生育政策,这两种保障方式已经受到了很大的冲击,而我国农村现行社会养老保险制度难以承担其保障功能,因此单靠哪一种模式都是不能满足我国农村社会养老保险的需要的.

杨翠迎(2005)认为,在中国社会经济转型的特殊时期,需要发挥家庭养老、社会养老保险、社区养老三种主流保障方式的合力作用,方能解决中国农村社会养老保障的需要.袁春瑛等(2002)认为,在中国目前的社会经济条件下,多管齐下,提高土地的保障能力,使传统的家庭养老保障功能得以发挥,并在此基础上立足各地实际,分类推进农村社会养老保险制度建设,将家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来,是今后相当长的时间内解决农民养老问题的一种理性选择.

(2)对农民的养老问题进行分类分层管理.

我国农村区域经济发展不平衡已经达到一定程度,不同区域经济发展水平不同,即使在同一区域的不同县村经济发展状况也不尽相同.同时,随着我国经济和社会的发展,农民中间出现了群体分化的现象.李艳荣(2007)将我国农民分为纯农民、乡镇企业农民、城市农民工、经营型农民和失地农民.

根据这些现实情况,学者提出应该分类分层地建立我国农村社会养老保险制度,郑功成等(2002)认为,一个较为合理的政策取向是,对农村居民的社会养老问题进行分类处置,优先考虑已经非农化、城市化的农村户口劳动者,优先考虑响应国家号召的农村计划生育夫妇,优先在发达地区推进农村社会养老保险制度的建设和发展.东部沿海地区及其他经济条件好的地区可以先行一步.陈志国(2005)认为我国应该改变目前农村既定的农村社会养老保险制度模式,在中等收入和低收入地区要逐步有序地实施非纳费型养老金计划,同时加强商业保险保障代之个人账户养老金,在一种渐进的动态整合中,逐步实现农村社会养老保险制度与城镇社会养老保险制度的整合统一.

(3)打破原有框架,提出创新制度.

卢海元(2003)提出以实物换保障,指出,“实物换保障”是根据不同的对象,以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费,分别设计现实可行的社会养老保险制度方案.年轻农民实行“产品换保障”,老年农民和被征地农民实行“土地换保障”,进城农民工实行“产品换保障”+“土地换保障”的“双轨制”,乡镇企业职工实行“股权换保障”+“产品换保障”+“土地换保障”.

李迎生(2005)提出“过渡模式”,过渡模式基本内容可以概括为“以自我养老与家庭养老的合理结合为主、辅之以一定的社会支持”.其中“自我养老”的重点是在全国农村全面实施“个人养老储蓄计划”.未来可考虑将“个人养老储蓄计划”转化为比较规范的农民个人养老账户,相当于目前城市职工基本养老保险的第二支柱.未来农民养老的“社会统筹”部分应和城市走向统一,其资金主要来源于国家支持和集体补助.

王亚柯等(2002)提出“内敛型养老模式”,即以农民个人养老为起点,依次发挥个人、家庭、集体、社会和政府的保障作用,内敛式地满足农民养老保障需求.同时说明所谓内敛型养老模式,是指以农民自我养老保障为起点,由下到上经由个人―家庭(宗族)―集体―社会―政府的路径,整合各层资源,内敛式地满足个人养老保障需求的一种保障模式.

王国军(2000)提出从城乡“二元”到基本保障、补充保障和附加保障“三维”的城乡有机衔接的社会保障制度.

胡兴胜(2004)提出了一个兼含教育储蓄的新型养老模式,其基本思想是:农民为其子女进行教育储蓄――子女上大学后以储蓄为担保贷款完成学业――教育储蓄转换为(父母的)养老金.主要是为了解决农村养老保险中农民缴费难的瓶颈,解决农民缴费的负担.

4.2 筹资模式

目前,对于农村社会养老保险筹集模式的探讨较少.多数学者(例如,杨东乐,2005等)赞成《县级农村社会养老保险基本方案》中提出的“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持”的资金筹集模式,认为它比较符合中国农村现阶段的实际情况,有利于中国社会经济协调发展,能够在一定程度上避免福利国家养老保障的弊端.相反的观点(例如,高和荣,2003,赵建国,2004,等等)则认为,这种筹资模式下,国家和集体所体现的社会责任过小,不仅会造成资金来源不足,降低其保障水平,而且会影响农民参与社会养老保险的积极性,加大农村社会养老保险工作的难度.

4.3 基金管理

赵殿国(2005提出从利率和余命两个方面降低制度风险,具体来说可以采取调整个人账户的计发系数、建立农村养老保险养老金计发办法弹性调整机制及采用久期、凸度等金融免疫工具进行控制资产负债匹配风险,完善农村养老保险基金管理的治理结构,加强农保基金监督力度,建立准备金制度.戴卫东(2007)认为农村社会养老保险基金委托保险公司管理是一趋势.

在具体操作上,赵殿国(2004)指出可行的办法是在中长期内,一是建立全国农村社会养老保险基金受托管理机构,集中管理农村社会养老保险基金.在有条件的地方建立省一级农村社会养老保险基金受托管理机构,集中管理一个省的农村社会养老保险基金.二是建立农村社会养老保险基金受托管理机构的省份,应当是农村社会养老保险制度全面开展、基金积累规模较大,同时具备相应的基金管理人才和技术的省份.三是县级农村社会养老保险经办机构负责基金的归集、支付和基金收益的分配.

5.结论

学术界对农村社会养老保险问题的研究呈现出以下的一些特点:

(1)农村社会养老保险应采用何种模式还处在争议之中.

学者对我国农村社会养老保险模式提出要根据实际情况区别对待,不同的对象和不同的地区应有不同的政策.对于全国是否应建立统一的农村社会养老保险制度也尚未达成共识,多数学者是持反对态度.

(2)对整体农村社会养老保险制度研究相对较少.

鉴于中国农村社会保障制度的历史特殊性,学者对农村社会养老保险制度的整体设计显得冷落,更多关注的是对失地农民、农民工社会养老保险问题的研究.

(3)研究的思路并没有走出《基本方案》的框架.

对于农村社会养老保险问题,学者没有能从动态的角度来研究农村社会养老保险存在的问题.很多学者在研究农村社会养老保险问题的时候,仍然静止地以1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》为蓝本去分析.但是研究农村社会养老保险制度,除了要考虑农村经济发展水平外,还要考虑农村社会分层、文化、、权益意识的觉醒等因素.从最近的文献来看,已经有学者注意到这一问题,从一些新的视角进行尝试.