我国集体林权改革的回眸与

[提 要] 集体林权制度改革是进入新世纪以后我国农村经济改革中最闪亮的重大事件.遵循逐步建立起“产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺利规范、监管怎么写作到位”的现代林业产权制度的改革方向,确立了经营主体.明确了林地使用权和所有权,放开了经营权,落实了处置权,保障了收益权,奠定了资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的制度基础,极大地解放了林区生产力.但也存在制度不配套等问题.因此,需要总结经验,谋划“改革顶层设计”,在深入推进今天林权制度改革中,妥善解决林权历史遗留问题和改革不配套等问题,优化我国集体林权改革的良性发展的体制机制.

[关 键 词 ] 林改；回眸；思考

[作者简介]程宇航（１９５７―）,女,江西省社科院经济研究所研究员,副所长,研究方向为区域经济.（ 江西南昌 ３３００７７）

本文系江西省社科规划基金项目“集体林权制度改革中的社会问题研究”阶段性研究成果之一.

集体林权制度改革是进入新世纪以后我国经济改革中的一个重大事件.认真总结集体林权改革的成功经验,分析其中的不足,对于推动集体林权制度改革继续深入和取得更好的成绩,是一件很有意义的事情.

一、集体林权制度改革的历程

(一)全国集体林改的启动

２００３年６月２５日,、国务院颁布《关于加快林业发展的决定》(即９号文件,以下简称《决定》).正是这个《决定》,开启了我国集体林权制度实质而成功改革的航程.集体林权改革的内容主要有：

１．基本思路：通过所有权与经营权的分离,逐步建立起“产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管怎么写作到位”的现代林业产权制度.

２．核心内容：在保持集体林地所有权不变的情况下,确立经营主体,明晰林地使用权和林木所有权,放活经营权,落实处置权,保障收益权,做到“山有其主,主有其权,权有其责,责有其利”.

３．改革重点：建立经营主体多元化,权、责、利相统一的集体林权经营管理新机制,实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目标.改革的范围主要是林木所有权和林地使用权尚未明晰的集体商品林及县级人民政府规划的宜林地.

４．改革步骤：

(１)明晰产权

以均山、均股、均利等形式,把林地使用权和林木所有权落实到农户,确立农民的经营主体地位,并依法保护农民承包和延包的权利.在承包期内,发包方不得单方中断与农民的承包关系,也不得因流转改变农民的初始承包关系.

(２)确权发证

林地使用权和林木所有权明晰后,在勘验“四至”的基础上,核发全国统一的林权证,做到图、表、册一致,人、地、证相符,确定农民经营林地的法律地位.

(３)放活经营权.农民可以按照市场需求和林业内在规律,自主制订经营方案,决定经营方向、经营模式和经营目标,真正建立起农民自主经营林业的机制.

(４)落实处置权

在不改变集体林地所有权和林地用途的前提下,允许农民将林木所有权和林地使用权依法依规进行出租、入股、抵押、转让等,促进生产要素的合理流动和优化配置.

(５)保障收益权

农户承包的收益,除按合同约定交纳林地使用费外,其余归自己所有；通过降低税费和调整不合理的收入分配关系,让利于民、还利于民,确保林业经营者的合法收益.

(二)试点省的林改试验

国家林业局确定的先行开展林改试验的有４个省,它们是：福建、江西、辽宁和浙江.其中,最具特色、成效也最为显著的是福建和江西.

１．福建率先进行林改

福建是最早开展集体林权改革试验的省份.还在、国务院《关于加快林业发展的决定》(即９号文件) 颁布之前,福建省即已开始集体林权制度的改革尝试.

２００２年１２月,福建省委、省政府出台《福建省加快人工用材林发展的若干规定》,明确林权制度改革,落实林业生产经营者的“四权”,即所有权、经营权、收益权和处置权.２００３年４月,福建省政府发布《关于推进集体林权制度改革的意见》,提出用三年时间完成以“山有其主,主有其权,权有其责,责有其利”为目标的集体林权制度改革.这个《意见》比９号文件（国务院《关于加快林业发展的决定》）还要早２个多月.２００３年９月,号称全国林改第一村的福建永安市西洋镇岭头村开始林权改革.２００４年１０月,中国第一个林业要素市场――在林权制度改革的发祥地福建永安成立,它也是我国第一个通过政府行为规范林木、林地流转的综合平台.２００５年开始,福建省正式启动森林生态效益补偿基金制度.２００５年６月１―２日,福建省在南平召开全省集体林权制度改革现场会,向全省推介南平的林改经验.

福建的林改受到了领导和国家相关部门的高度重视和充分肯定.２００６年１月１３日,总书记在福建永安农村考察时,特别指出“林权制度改革意义重大”.

福建林改有两个显著特点：一是主权改革到位,二是配套改革取得突破.

关于主权到位,说的是福建的集体林权制度改革不是简单的确权发证,而是所有权、经营权、处置权、收益权一同落实.这么一来,改革就解决了制约林业发展的产权问题,主权真正落实到位,为农民的可持续增收奠定了基础.

在主体改革到位后,福建又率先推进了集体林权配套改革,配套改革取得突破的关键是资源变成了资产,实现资源经营向资本经营转变,而资源“动”起来了,就使得林地、林木的价值有了“变现”的可能.福建的配套改革还包括林业主管部门的改革：决定组建省、市、县林权登记管理中心和省、市、县林业综合行政执法机构,把它们确定为财政全额拨款事业单位.这也是福建林改配套改革中的得意之笔.

２．江西全力推进林改

江西省是继福建省之后在全国较早推行集体林改的省份.

２００３年６月,、国务院颁布《关于加快林业发展的决定》；２００４年８月２７日,江西省委、省政府便出台了江西省《关于深化林业产权制度改革的意见》,对江西全省的林改做出部署.２００４年９月,江西省选择崇义、铜鼓等７个重点林业县(市)进行林改试点.试点７个月之后,于２００５年４月在全省范围内全面铺开林权制度改革工作.２００６年５月,江西启动林权制度配套改革工作.９月,省委省政府转发省林业产权制度改革领导小组《关于推进林业产权制度配套改革的意见》.

２００７年４月２０日,国务院总理温家宝到江西视察,对江西率先开展的林权制度改革给予高度评价：“集体林权制度改革如同土地家庭承包改革一样,在山区林区具有历史性的意义.改革调动了农民的积极性,使山更绿、水更清、环境更好,农民的收入更多.”“要大力宣传江西林业产权制度改革,就像宣传当年的‘小岗村大包干’一样.”

截至２００８年１２月底,省林改办对全省林权改革调度情况显示,通过四年多的努力,江西省的林权主体改革全面完成.据悉,当年年初,全省９３个县（市、区）主体改革即通过了检查验收；７月份,全省１８个风景名胜区、经济技术开发区又通过了检查验收.至此,全省林权制度主体改革全面完成,分山到户率、确权发证率、纠纷调处率均在八成以上,乃至接近百分之百.另外,在配套改革中,林改后全省有４７个县（市、区）开展了森林火灾保险业务,森林保险金额累计达２９．５５亿元.

江西林改有以下特点：

一是精心设计,分步实施. 林改前,江西林业主管部门派出几十个工作组深入到全省各地做了大量细致的调查研究,在此基础上,确定了林权制度改革的总体思路,制定出台《关于深化林业产权制度改革的意见》. 为稳妥起见,江西省林改采取分步实施的办法,先试点、后推开,先难点重点、后一般县,先主体、后配套（改革）.

二是高位推动,书记主抓.在推进林改过程中,江西形成了党委统一领导、政府组织部署、部门加强指导、村组具体操作的工作机制,保证了改革的有序推进.所谓“高位推动”,就是省、市、县书记抓林改,一级抓一级,层层抓落实,这确保了林改工作“三到位”押一是政策落实到位,二是干部落实到位,三是经费落实到位.江西林业部门的同志说,我们林业从来没有像林改工作这样受到高度重视,从来没有像林改工作这样高效有序.

三是还权于民,推进.江西省在林改中,依据《村民委员会组织法》,把决策权交给群众,体现群众意愿,保障广大林农的知情权、参与权、监督权.实际操作中,以村民小组为单位,要求必须做到＂两个２／３＂,即召开村组会议讨论改革方案时,必须由２／３以上的村民或者村民代表到会,林改方案必须由２／３以上的到会村民或者村民代表统一才能通过.坚持＂两榜定案＂押制定方案之前要张榜公布山林权属现状,勘界勾图之后要张榜公布林权落实的户主姓名、坐落位置和实际面积等.通过这些措施保障广大林农在林改中充分行使自己的权利,保证了改革内容和过程的公开透明、公平公正.

四是规范操作,依法有序.江西省在改革中根据国家和江西省的相关法律法规,专门制定了《林业产权制度改革确权发证操作规范》,对确权发证的有关事项作了详尽规定.江西各地也从实际出发,制定了自己的改革工作制度和业务管理制度.按照这些规范和制度进行具体的改革操作,保证了改革工作的有序进行.

五是加强保障,稳定和谐.上个世纪８０年代初,江西进行林业“三定”时曾引发过大规模的乱砍滥伐.其主要原因是群众怕政策多变,同时存在权属纠纷.这次林改,为防止这种情况再次发生,江西有针对性地做了三项工作：一是把宣传发动工作彻底做到位；二是把山林纠纷调处摆到十分突出的位置,坚持把矛盾和纠纷化解在基层、化解在萌芽状态；三是制定维护林区稳定的预案,确保了林区秩序稳定和森林资源安全.

六是整体推进,完善怎么写作.林权制度改革是以完善林权制度为核心的,但又不是仅仅限于林权制度,必须整体推进.为此,江西省委、省政府出台了一系列以完善怎么写作为宗旨的配套措施.

(三)集体林改在全国全面推开

２００６年８月２４―２５日,全国集体林权制度改革现场经验交流会在江西井冈山召开.国务院副总理回良玉出席并作了重要讲话,国家林业局局长贾治邦做了总结讲话.福建、辽宁、江西三省副省长分别介绍本省林权改革情况.会议讨论了《关于集体林权制度改革的指导意见(讨论稿)》. ２００８年４月２８日,政治局召开会议,研究部署推进集体林权制度改革.２００８年６月８日, 、国务院发布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》.自此,我国进入到集体林权制度改革的新时期.《意见》明确用５年左右时间,基本完成明晰产权、承包到户的改革任务.在此基础上,通过深化改革,完善政策,健全怎么写作,规范管理,逐步形成集体林业的良性发展机制,实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标.

２００９年６月２２―２３日,林业工作会议在北京举行.这是新中国成立６０年来召开的首次林业工作会议.会议全面部署推进集体林权制度改革工作,标志着我国的林权改革进入了一个新阶段.会议以后,我国的林权改革以更大的步伐和动力向前推进.８月１８日,国家林业局印发《关于促进农民林业专业合作社发展的指导意见》.１０月１５日,国家林业局印发《关于切实加强集体林权流转管理工作的意见》.１０月２９日,国家林业局、国家发改委、财政部、 商务部、国家税务总局联合印发《林业产业振兴规划（２０１０―２０１２年）》（林计发〔２００９〕２５３号）.

２０１０年 ４月１４日,全国解决历史遗留问题、深入推进集体林权制度改革工作现场会在海口市召开,总结推广海南省在解决林权历史遗留问题方面的成功经验,深入推进集体林权制度改革.１０月１０―１１日,全国集体林权制度改革百县经验交流会在北京举行,认真总结交流集体林权制度改革的成效和经验,安排部署当前和今后一个时期集体林权制度改革工作.

二、集体林权改革的成效与经验

(一)集体林改的成效

关于加快林业发展的决定颁发后,全国很多地方结合实际,对集体林权制度改革进行了积极探索,取得了很好的成效.截至２０１０年底,已有２０个省(区、市)基本完成明晰产权、承包到户,全国共承包到户的集体林地占总面积的８８．６％,３亿多农民直接受益.

１．林农释放出巨大潜能,林地产出大幅提高.林改大大激发了农民造林育林护林的热情,森林资源得到有效保护和发展.林地承包到户后,农民真正成为山林的主人,蕴藏在农民中的积极性和巨大潜能得到有效释放.农民“把山当田耕,把树当菜种”,舍得投入,精心经营,效益显著增长.全国林地直接产出率由２００３年的８４元／亩提高到２０１０年的１９８元／亩.国家林业局发布的２００９年全国林业统计年度报告显示：全国造林面积连续４年大幅增长,全国林业产业总产值年平均增速为１９．９２％.２００９年林业投资增长３６．８８％,是近年来增速最快的一年.林改后,福建、江西、辽宁、浙江等省造林规模连创历史新高,成活率和保存率达９０％以上.重庆市２００９年造林７９８万亩,超过前１０年的总和.

集体林权制度改革与退耕还林、天然林保护等林业重点工程建设相结合,进一步提高了工程建设质量和效益.截至２０１０年底,累计安排退耕还林工程建设任务４．２７亿亩,其中退耕地造林１．３９亿亩.天然林保护工程有效保护森林１６．１９亿亩,累计完成公益林建设任务２．４９亿亩.

２．农民有了稳定的财产性收入.林改搞活了林地经营权和林木所有权,林业成为新的投资热点,种苗培育、经济林果、竹藤花卉等产业不断壮大,森林旅游、木本粮油以及林下种菌、种菇、种药、种菜等种植业,和林中养鸡、养猪、养兔、养蛙等养殖业迅速兴起.全国林业总产值由２００６年的１．０７万亿元增加到２０１０年的２．０９万亿元,五年翻了一番.浙江省安吉县以全国２％的竹林资源占有了全国２０％的竹产品市场,２００９年产值超过１２０亿元,竹产业已成为县域经济的第一支柱.

林改将林地使用权和林木所有权确权到户,让农民有了稳定的财产性收入.我国２７．３７亿亩集体林地有森林蓄积４５．７４亿立方米,经济价值达数十万亿元,分山到户后,户均拥有森林资源资产近１０万元.据统计,全国２５５０多个林改县农民人均年林业收入占年收入的比重达到１４．６％,重点林区县超过６０％.

３．助力和谐社会建设.

农村社会发展发生了深刻变化,为构建和谐农村发挥了有效作用.农村富余劳动力就业状况得到改善.以江西为例,改革后,江西有４０多万外出打工的农民返乡务林,实现了零距离就业.通过权改,江西解决了５万多起山林纠纷,调处率和满意率都超过９０％,有效地消除了林区不稳定因素,促进了农村社会的和谐.

(二)林权改革的主要经验

１．认识正确,坚持把改革作为推动林业发展的根本动力.集体林权制度改革之所以在全国得以全面顺利推广,首先得益于各级党委政府对林改高度重视.、国务院专门下发《关于全面推进集体林权制度改革的意见》,国家林业局和各地党委、各级政府都将林业改革作为头等大事,把林改作为推动林业发展的根本动力.

２．高位推动,形成了一套好的推动机制.国家林业局局长贾治邦曾经说过,江西的林改之所以能取得显著成效,主要在于领导重视,高位推动. 江西省委、省政府明确规定,各地要把林改作为农村和农业发展与改革的头等大事来抓,县(市、区)、乡(镇)、村书记一定要亲自抓,负总责.书记抓林改,形成了党委统一领导、政府组织部署、部门加强指导、村组具体操作的工作机制,保证了改革的有序推进.江西林业部门的同志说,我们林业从来没有像林改工作这样受到高度重视,从来没有像林改工作这样高效有序.可以说,凡是林改搞得好的地方,都是高位推动、书记主抓的结果.福建如此,江西如此,其他省也是如此.

３．坚持以人为本,始终维护好林农的利益.

集体林改之所以获得成功,就是一直坚持以人为本,始终维护好林农的利益.在改革的过程中,围绕着林农最关心、最直接、最现实的问题展开,广泛听取了林农的意见和建议,改革方案得到了林农的支持和拥护,改革使林农得到了实惠,因而得到了广大林农的真心拥护.

４．抓好试点,取得经验后再推广铺开.

这次林改,全国先在少数几个省开展试点,而试点省又先在几个县里搞试点,在推行一段时间,摸索出一些经验以后再全面推开.这是一条好经验,是林改少走弯路、获得成功、取得成效的一个重要原因.

５．严密组织,精心操作,保证了林改的成功.

林业改革政策性强、程序复杂,如果操作不当,就可能引发新的矛盾和纠纷,导致乱砍滥伐,甚至给今后几十年的林业经营管理埋下隐患,因此改革的推进要周密部署,精心操作.这次林改,无论是全国范围,还是各个地方,都在推行之前做到了严密组织,抓好宣传,统一思想,精心操作,从而确保了林改的成功.

三、进一步深化林权改革的几点思考

集体林权制度改革还存在着一些困难和问题.一是改革进展不平衡,林地林木流转不尽规范,新的林木采伐机制不健全；二是强林惠林的政策还不完善,基础设施建设欠账较多,林区道路建设十分滞后；三是农民发展林业的资金不足、技术缺乏、信息不灵.

面对改革中出现的问题,展望林权改革的前景,为促进林改不断深化和取得更好的成绩,笔者特提出如下几点思考：

(一)要重视配套改革

林改的核心是产权改革,要求做到产权明晰.大部分农户了解到改革的目的和政策后, 对林改表示赞成和欢迎, 但在改革基础较为薄弱的地方, 一些农户对改革麻木不仁, 抱着无所谓的态度,也有群众片面认为林改是“ 开口子、卖林子、砍树子、修房子”, 落实林权的实质就是分享集体公共资源的“最后晚餐”.所以,光有产权改革还不够,还要有其他方面的配套改革.从目前的情况看,至少需要开展５个方面的配套改革：一是推进林业分类经营改革,完善采伐管理机制；二是完善政策法规,引导森林资源资产有序流转；三是创新森林资源保护体系；四是建立健全覆盖集体林业的公共财政制度；五是推进林业投融资改革.还要重视林地的流转问题.林地的自由流转关系到林改的后续成效,关系到林业的长期发展,是一个非常重要并且需要尽快解决的问题.应该加强对这个问题的调查研究,尽快制定有利于林地自由流转的政策.

(二)要重视制度建设

集体林权制度改革不仅仅是一次农村林地制度的变革, 更是一次利益的重要调整.一是林业部门收入受到强烈冲击.“两金”从２０％减少到１０％,对此依赖程度较高的林业部门受到很大冲击, 特别是基层林业部门.此外, 林改政策还规定押 除按规定标准征收的“两金”和经物价部门核准的工本费、森林资源资产评估和交易怎么写作收费外, 其他涉林收费项目一律取消.二是村集体收入缺乏持续性.林改后, 许多地方采取了将林地一卖了之的办法, 这种做法在林改初期或许会有较多收入, 但山场卖光之后, 有关收入便会枯竭.这种竭泽而渔的做法, 不利于村集体经济收入的可持续发展.

因此要推进一系列的制度建设,主要有：一是继续创新和完善林业的产权制度； 二是创新和改革市场制度； 三是创新组织制度；四是创新林业管理体制；五是创新林业税收制度.

(三)要给林业与农业一样的优惠待遇,加大生态公益林的补偿力度

林改的基本政策导向是“管住公益林, 放活商品林”.放活商品林容易, 确权到户即可, 也容易操作.然而管住生态公益林却不容易.林改之后,原本属于集体所有的山场变成了一个明确的经营主体所有( 承包期限为３０ 年到７０ 年不等) , 这就意味着改革前可能免费用木材的农民需要以市场价去购写, 或者盗砍、盗伐及破坏生态公益林.生态公益林要在保证其性质不变的前提下, 明确管护权, 并将管护责任和补偿资金落实到位.但实际情况是, 由于生态公益林补偿资金标准过低押 每亩仅５ 元, 其中还有０．５ 元由省林业局掌握用于防虫等支出, 管护责任又大( 每个行政村仅３ 名管护人员) ,致使很多林农不愿意将自己承包的山林划为生态公益林, 对已划为生态公益林的集体山林确权到户的积极性也不高.因此,应该在提高公益林管护补助标准的同时, 全面落实公益林补偿制度, 并对公益林的经营、管理与合理利用制定出明确的、可操作性强的政策.

由于地方财政困难, 在没有国家专项资金的前提下,林业的扶持政策难以到位.林业也属“三农”,应该享受国家对农业的一切优惠待遇,应尽快出台对林业的优惠政策.

(四)政策要长期稳定

历史经验告诉我们,改革不能急功近利.在已经完成主体改革的地方, 要调整和完善采伐管理、减轻税费、生态补偿等政策, 建立健全评估流转、抵押贷款、森林保险、专业合作等制度, 巩固扩大成果, 真正建立起生态受保护、农民得实惠的长效机制.任何一项改革要想取得好的成效,首先要使改革的相关者认可这项改革,相信这项改革.而要做到这一点,改革政策的长期稳定性就显得特别重要.从另一方面说,如果想对改革的相关者进行长期有效的激励,一个重要的前提也是要求政策稳定,长期有效.林权改革更是如此,林改中出台的政策一定要长期、稳定.

(五)反对形式主义,防止“反弹”

林改支出主要包括内业外业、培训、档案建立、设备购置、领导调研等五部分.凡是开展林改的地方,都存在着程度不等的资金短缺.考虑到各方面因素, 建议我国集体林改的成本至少应由国家财政以每亩２ 元划拨林改经费.各级地方政府应该在明确成本总数和分担程度的基础上, 按时、足额支付林改经费, 确保林改这一惠民政策得到资金保障.

[参考文献]

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[５]《江西林改５年取得巨大社会经济效益》[ＥＢ／ＯＬ]．农博网．

[责任编辑：上官涛]