中国烟草专卖监管法律面临的挑战

摘 要《消除烟草制品非法贸易议定书》是继《烟草控制框架公约》（以下简称FCTC）之后烟草控制领域的第二份国际法律文书,是第一份旨在制定全球统一的规则和加强供应链监管以遏制烟草制品非法贸易的国际条约.本文主要针对《消除烟草制品非法贸易议定书》的发展历程、主要内容、特点、意义和议定书在我国履行可能面临的情况进行介绍；再结合我国现行涉及烟草制品非法贸易的法律法规做分析和讨论,以期为我国今后履行议定书的国际法律义务提供建议或参考.

关 键 词消除烟草制品非法贸易议定书烟草监管烟草专卖制度

作者简介：潘明,广西大学2010级国际法学专业硕士研究生.

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）02-197-02

《消除烟草制品非法贸易议定书》（以下简称《议定书》）第8条“跟踪和追溯”（1）规定,自对各缔约方生效之日起五年内,我国应建立起全球跟踪和追溯制度；同时,第12条“免税区和国际过境”（1）规定,中国在议定书生效后的三年内需采用议定书规定的所有相关措施,针对免税区烟草和烟草制品的一切加工和交易实施有效控制.虽然,距议定书所要求建立系统制度和实行有效控制的期限看似还有三五年,但从我国当前的消除烟草制品非法贸易的实践来看,要达到议定书的既定目标,依然任重道远.所以,进行消除烟草制品非法贸易的法律研究,对中国是否能在议定书限期内依据其目标和宗旨完全履行所承担的国际义务,具有重要的现实意义.

一、《议定书》概述

(一)《议定书》背景

《消除烟草制品非法贸易议定书》（TheProtocoltoEliminateIllicitTradeinTobaccoProducts）是FCTC生效后缔约方会议谈判的第一个议题,是其框架下的第一份议定书,也是FCTC一项重要的补充性条例.其目的在于详细阐述和补充公约第15条关于烟草制品非法贸易的规定,以更好地接近和实现FCTC的目标,它是“减少烟草供应措施”重要组成部分.《议定书》的谈判始于2008年2月,历时四年之久,2012年11月最终在韩国首尔召开的FCTC第五次缔约方大会上获得通过.其既定目标是全面消除一切形式的烟草制品非法贸易,该法律文件是世界各国打击烟草制品非法贸易的合法武器,有助于消除跨国烟草等犯罪活动对公众健康造成的严重损害,是FCTC迈向实效性的里程碑.

(二)《议定书》特点

《议定书》共包括十部分,共47条.其中第Ⅲ部分“供应链控制”、第Ⅳ部分“违法行为”和第Ⅴ部分“国际合作”是整个议定书的技术核心,其余七部分则类似其它国际公约,主要是关于《议定书》的引言、一般义务、报告、机构安排和财政资源、争端解决、议定书的发展、最后条款.《议定书》是一项渐进式的谈判成果,它为各缔约方在国家、区域和全球各级实施消除烟草制品非法贸易的控制措施提供了丰富的参考内容,在争端解决方面,《议定书》的解释和发生争端适用的依据是FCTC第27条.

(三)我国签署《议定书》的情况

2012年11月12日,在为期6天的韩国首尔FCTC第五次缔约方大会会议上,《议定书》获得通过,并在2013年1月10日起直至2014年1月9日的一年内开放供缔约方签署.开放签署的当日,中国常驻联合国日内瓦办事处和瑞士其他国际组织代表刘振民代表中国政府正式签署该议定书,成为这份全新国际法律文书的首批批准国之一.《议定书》自第四十份国家批准文书交存于联合国秘书长之日后第九十天起生效.中国作为首批签署该协定的国家,表明中国政府支持国际社会推进烟草控制以及打击烟草制品非法贸易的积极态度和坚定决心.

(四)《议定书》的意义

烟草制品的非法贸易是个全球问题,它使烟草制品变得更为容易获取,并导致吸烟人群的扩大,令国家经济蒙受损失.它既影响卫生目标的实现,给各国的卫生系统带来额外的压力,还会削弱旨在加强烟草控制的税收和其他措施；其高发性和多发性给世界各国政府造成巨大的税收损失,但却给从事烟草制品非法贸易者带来庞大的经济利润,而这些利润往往被用于资助跨国犯罪活动.故要达到FCTC预期的控烟效果,消除烟草制品的非法贸易应为各国国内法立法和执法的题中要义.

《议定书》旨在落实世界卫生组织FCTC第15条关于全面消除烟草制品非法贸易行为的规定,其核心是通过有效监管烟草制品供应链各环节、惩治有关违法犯罪行为、加强国际司法和行政合作等措施,打击烟草、非法生产和检测冒等违法犯罪行为,以消除烟草制品的非法贸易行为、保护公众健康和维护正常的烟草制品市场秩序.当前,烟草制品的非法贸易危及中国政府采取的控烟行动,签署《议定书》对中国进一步加强烟草制品供应链各环节监管,深入推进中国烟草制品打检测打私、加强国际合作、维护公众健康具有重要意义.

诚如资深烟草在线评论员所言：魔鬼与天使似乎如影随形.除了非法贸易的高额利润导致了烟草制品非法贸易活动的猖獗,各国诸如以“减少烟草需求”为目的而采取的,如提高税收和等的有效措施,却反而让消费者更倾向于寻找低廉的非法烟草产品.这些反作用给立法机构敲响了警钟,在制定相应的控烟法律法规时,还不可忽视填补非法贸易法律漏洞的问题.

二、中国已履行的义务及面临的难题

中国烟草生产位居世界前列,同时也是卷烟出口大国.2006年1月9日,FCTC在中国生效,打击烟草制品非法贸易是中国履行FCTC的重点之一,《议定书》的核心是通过监管烟草供应链、惩治非法贸易违法犯罪行为、加强行政协助与国际司法合作和引渡等手段,全面打击烟草、非法生产和检测冒行为.中国控制烟草制品非法贸易方面的经验也被吸收到议定书中,其中包括中国烟草专卖制度中有关生产销售许可证管理、供应链的监督、打检测打私等规定和实践.

（一）行政协助方面中国的、海关、工商等部门与烟草主管部门建立了联合打检测打私机制,通过一系列的联合行动将非法卷烟所占市场比重基本控制在4%左右,这个数字远低于高收入国家9.8%、中等收入国家的11.8%、低收入国家16.8%的水平.这些数据充分说明了,中国打击烟草非法贸易工作取得的成绩与所涉各行政部门通力、卓有成效的合作密不可分,但是我们不可忽略一个问题,通常上述部门联合行动的法律依据是各部发布的《联合通告》,其多为通知的性质,也就是说中国当前各部门的联合行动多为阶段性的活动.《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第五十条仅规定了烟草专卖行政主管部门或者烟草专卖行政主管部门会同有关部门,可以依法对非法运输烟草专卖品的活动进行检查、处理.消除烟草非法贸易是一项长期的、需要多部门联动的系统工程,而中国当前亦缺乏该方面多头合作的法律保障机制.包括中国在内的一些国家和地区打击烟草制品非法贸易的经验显示,立法、严格执法以及所涉部门的高效合作才是是根治该问题的关键.

基于机制的长效性考虑,笔者认为要保持打击烟草非法贸易工作的有序性,需要把所涉部门的合作机制上升到法律层面的高度,给予各行政职能机构联合打击烟草非法贸易工作最有力的法理支持,并明确他们各自的分工和工作职责.在联合打击行动中如果除烟草专卖部门以外其他部门参与的工作人员存在滥用职权、徇私舞弊或玩忽职守的情形,笔者建议针对行政协助进行立法时,对联合行动中出现的上述行为的工作人员给予行政处分,情节严重且构成犯罪的依法追究刑事责任.在行政机构的设置上,建议在烟草非法贸易高发地区的省市一级成立专门打击烟草非法贸易活动的派出机构,由所涉各部门派驻工作人员开展常规性的监管活动.

许可证制度是供应链控制的重要内容之一.早在《议定书》通过前,中国国家发展和改革委员会制定了《烟草专卖许可证管理办法》,该办法早在2007年3月7日起在除港澳台地区的境内海关监管区、免税区等地区施行.《中华人民共和国烟草专卖法》及其实施条例、《烟草专卖品准运证管理办法》（1998年）,这些法律法规针对烟草专卖品的生产、销售（批发和零售）、运输（烟草专卖品准运证的申请）,甚至包括参与被收缴烟草制品拍卖的竞拍人,整个供应链各环节均做出了细致的法律监督要求,这些烟草专卖制度方面的经验也被吸收进了《议定书》.

美中不足的是《议定书》第8条的“全球跟踪和追溯系统”将会成为中国履约的最大挑战,议定书要求的这一系统既有全球层面的、又要有国家和区域层面的共享信息系统,中国目前尚未建立相关的系统,这方面还是一片空白.在档案记录方面,毫无疑问议定书提出了更高的要求,除了要求供应链所有有关记录的完整、正确性,和最低四年的保存年限,还提出了建立详细记录的系统,以及合作、分享和开发档案改良系统的要求.开发、维护跟踪和追溯系统需要技术资源和财政资源的支持,笔者建议将打击烟草制品非法贸易收缴的烟草所得收入用于该项目的开支,一来可以不给国家和地方财政收入增加负担,二来可以充分发挥烟草专卖管理的优势,将可用资源最大限度予以利用.

在规范烟草非法贸易惩治违法犯罪问题上,所涉法律有《中华人民共和国烟草专卖法》及其实施条例、《最高人民法院、最高人民检察院关于非法生产、销售烟草专卖品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》（2009年8月27日）,这些解释和修改进一步明确了烟草专卖的相关术语及供应链各环节的犯罪行为所适用的具体罪名；提供了供应链各环节犯罪的定罪量刑标准和有关犯罪金额的计算方法；更深入地完善了烟草专卖品犯罪的共犯规定；还规定了阻碍烟草专卖执法人员依法执行职务,以及暴力抗拒烟草专卖法律实施构成犯罪的具体罪名和应承担的刑事责任.这些转变为制售伪劣烟草制品及烟草制品非法贸易刑事案件提供了更为有效的法律依据.

国际合作上,在司法协助方面对各缔约方规定了详细的程序、明确的权利和义务要求.议定书第31条“确保引渡的措施”（1）为中国惩治从事烟草制品非法贸易的外国人和与其他缔约国的国际合作提供了具体的、可具操作性的文本内容.在不违背被请求国的法律的情况下,被请求引渡的缔约方因此享有了自裁量情况是否必要且紧迫的权利,可自主决定是否应请求缔约方要求对被请求引渡人予以拘留或采取其他适当措施,以确保引渡程序的正常进行；与此同时第31条（2）、（3）还规定了通知义务及被请求引渡人的联系权和被探视权.也就是说,在不违背中国法律和引渡条约的情况下,烟草制品非法贸易如构成犯罪想要逃避法律的制裁又被国际通力合作这块巨石封堵了“逃生通道”.

三、结语

作为FCTC和《议定书》的缔约方之一,中国要履行好所承担的国际义务,必须毫不动摇地继续实施烟草专卖制度,同时进一步根据上述国际公约的目标完善相关的法律法规,建立国际层面的多方、多部门及多层次合作机制.如FCTC秘书处首长HaikNikogosian博士所言：“消灭烟草制品非法贸易明显可以构成一种有利于政府及其民众的双赢局面.”我们相信,中国的烟草制品非法贸易必将得到遏制,在国际社会树立起负责任的大国形象.