经济发达镇的领导人不愿晋升到上级政府中去的原因

摘 要：在中国,乡镇领导人的数目多且所处的层级较低,但作用颇大.探求分析经济发达镇的领导人不愿意晋升的想象,这与常规的思维是相违背的.第一部分描述的是现状,以广东省经济发达乡镇——中山市小榄镇为例；第二部分介绍了引发经济发达镇的领导人不愿意晋升的因素,主要有：个人价值取向、官员本人在提拔中的个人期望值、人事体制、缺乏职务晋升监督制度、个人的年龄、性格等方面的因素.

关 键 词：经济发达乡镇；领导人；晋升

中图分类号：F240文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）12-0120-02

乡镇领导在中国的领导架构中位于较低层的位置,但其却起着承上启下的重要作用.一般认为,乡镇领导人要获取职务晋升的机会就必须按时按质完成上级的各项任务,尽管乡镇政府的财力、人力、物力等一系列因素相对落后于上级政府.而在经济发达镇的领导人,他们的权力不小、经济指标可观、易出政绩.本文拟从经济发达镇的领导人入手,分析他们不愿意或是愿意继续从职于目前的岗位的原因及影响因素.

一、现状描述与制度分析

(一)经济发达镇的经济发展状况——以广东省中山市小榄镇为例

众所周知,地方领导人的升迁离不开经济这个评价指标.中国学者周黎安指出,经济指标是职务晋升的衡量标准,虽然相应指标透明、具有承诺可信度,但是这种领导人职务晋升模式会造成政府职能和经济增长方式转变的脱节[1].

笔者从中山市小榄镇人民政府数据统计报告中山市前十名乡镇GDP排序分别为：小榄镇、石岐区、东区、东凤镇、黄圃镇、古镇镇、东升镇、坦洲镇、三乡镇、沙溪镇.由此可以看出,小榄镇独占榜首,可见小榄镇的经济实力雄厚.除GDP外,笔者分析了小榄镇的领导班子的年龄分布：小榄镇政府目前主要领导干部共17人,其中“60后”（1960—1969年出生）占有9人,其次是“50后”（1950—1959年出生）共有4人,而“70后”（1970—1979年出生）仅3人,最年轻的领导出生年份为1973年.

(二)中国的公务员晋升制度

《公务员法》是公务员晋升的总领性法规.它阐明了中国的晋升制度主要包括职务晋升和级别晋升.

1.职务晋升.（1）职务晋升的基本概述.《公务员法》颁布后,公务员职位类别被划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类,并按照职位类别设置公务员职务序列.（2）职务晋升的主要方式.中国公务员职务实行委任制.委任制指的是任免机关按照干部管理权限直接委派干部担任领导职务的一种制度.近些年,《公务员法》第45条规定了竞争上岗和公开选拔两种考试的竞争方式,又称考任制.由于考任制引入的时间有限,只有短短十几年的社会实践经验,并且各地公务员运行情况也呈现很大差异,因此考任制方式在中国目前尚处于探索阶段[2].

2.级别晋升.《公务员职务与级别管理规定》对级别做了具体的规定,第11条规定：“公务员级别由低至高依次为二十七级至一级”,在《国家公务员暂行条例》级别规定的基础上,重新定位了级别功能,进一步增强了激励功能[3].

二、对领导干部不愿意晋升的因素分析

笔者从前文中提到的小榄镇的领导干部现状,并通过与在职公务员关于促使领导官员不愿意晋升的原因交流,得出了几个方面的影响因素.

一个经济发达的乡镇与落后经济乡镇甚至是县级公务员的经济福利相比,前者可能更加占据优势.优势主要体现在以下两个方面：

1.待遇更好,对于个人利益的追求.在经济发达地方公务员工资福利待遇更好,这是毋庸置疑的.行政人和所有普通人一样,都要追求个人利益最大化.其追求的并非唯一的经济收入,权力和名声也是领导者所希望的.而在经济发达乡镇担任领导者,其更容易获得权力、社会名望与较大的个人影响力.

2.创造政绩的趋易性.作为一个乡镇公务员,起级别是较低的,在中国这样一个农业大国,农村的经济状况不佳,但是作为发达乡镇的公务员其感受确不一样.如前文所提到的中山市的小榄镇,中山市政府就赋予其较独立的自主权.当然,在学术界,一般认为乡镇的工作更多是操作性、执行性的,每一项工作都需要经过多方妥协、平衡和变通才能执下去.很多事情不是上面发个通知、下个文件就能解决的[4].

(二)官员本人在提拔中的个人期望值

一些人如果虽然级别上提了,但是如果是进一些权力不集中、较闲的一些职位,与他们的期望值有差距,而此时,晋升并非是他们所期待的.另外,著名学者邹谠提出了“权力同心圆”的观点[5].按照此观点,则乡镇党委领导晋升的几率最大,然而党委干部人数有限且同时会让其他领导对晋升的期待值降低.

同时,级别晋升的激励作用有限,且包括工资、补贴等在内的福利待遇与职务也联系紧密.从小榄镇的实际情况分析,我们得知,小榄镇的领导年龄分布主要集中在“60后”,其次是“50后”,也就是说,这些官员的工作年限仅十年甚至是更少.十年,按照上述级别晋升,其对领导人的诱惑会相对减少.

(三)人事体制

多数乡镇官员就算是一把手提拔,到上级政府或部门一般也要从副职做起,因为体制规定要逐级提拔.正如小榄镇的某位官员所说：“比起国家机关,基层的职务晋升有很大局限,很多人看不到太多的前途,比如到了科长这个层级,再到处级很难,而且年龄就是一个限,死死地卡住你,根本就没有希望.至于远大理想、奋斗目标,基本上没有了.”因此,受职数少以及能上不能下、能进不能出等现实因素影响,福利待遇满意率不尽人意,基层公务员难以实现职业生涯的心理预期,导致工作压力剧增、倦怠现象严重.种种制度制约了乡镇公务员的升迁,对于一个离退休人员而言,或许安安分分做好目前的工作更为现实.且在乡镇的工作压力必然不及县级及以上,因而,发达乡镇的领导人特别是年龄偏大的领导人更趋向于选择安于现状.

(四)缺乏职务晋升监督制度

在晋升制度方面,现有的公务员职务晋升制度还远未达到稳定、健全、科学的程度.职务晋升缺乏必要的透明度和监督,升迁去留依然是领导和组织部门内定,“关系最重要,民意供参考”的现象并不鲜见,容易导致用人上的腐败,很大地打击了真正具有才能的公务员的积极性.晋升工作中,资历主义泛滥,论资排辈之风盛行,浪费人才,降低效率.虽然公务员职务晋升取决于公务员的德才表现和工作实绩,但并不是说,所有德才表现优秀的公务员都能晋升自己期望的职务,因为公务员职务晋升有一个前提条件,即必须有职位空缺.这种职务设置的有限性与个人需要的无限性形成矛盾.由于岗位限制等客观原因,导致级别晋升受阻,导致公务员的期望大于现实,影响公务员晋升制度激励功能的发挥.

(五)个人的年龄、性格等方面的因素

个人的年龄主要影响的是个人的晋升心态及主观愿望.而性格主要指的是个人的意志及兴趣爱好.其他因素,诸如考虑到家庭等这些因素都可能导致发达乡镇领导人放弃晋升.对年龄较大的人而言,一般乡镇领导都是本地人,因长期在本地工作,在当地会有一定的话语权,家族势力会比较强大.一旦晋升,其本人要努力适应新的环境而且个人威望会受到影响；同时,因年龄较大、学历限制等在新的工作岗位上能有所大为或继续“往上走”的可能性小.

而对于较年轻的领导人来说,晋升制约因素中,学历因素首当其冲.这里的年轻官员是相对而言的,正如小榄镇的领导人年龄分布那样,最年轻的领导人现年已38岁,而且“70后”人员居少.因种种原因,他们的学历都比较偏低,即使取得较高的学历也非全日制教育途径,与现在年轻一辈的正规高等教育学历相比,他们处于劣势.

综上所述,晋升虽然是领导人翘首企盼之事,然而由于晋升体制的制约、领导人本人的内在因素会成为他们不愿晋升的因素.