政府行政管理与城市社区群众自治衔接互动问题综述

摘 要政府行政管理与城市社区群众自治衔接互动问题是改革开放以来出现的新情况,党的十七大归纳提升并正式提出这一论点,使之成为理论和实践层面都需要迫切求解的问题.总结和梳理学术界既有的研究成果,对于我们建构科学完善的理论研究体系,从而推动这一问题的顺利解决,具有重大的启示和借鉴意义.

关 键 词行政管理群众自治衔接互动

中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-188-02

党的十七大报告指出:实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动.发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能.政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动,在城市社会具体表现为基层区街政府行政管理与社区群众自治的衔接互动,这一问题是改革开放以来出现的新情况、新问题.以往学者的研究着力论述社会要从国家中解脱出来,而现在市场经济和社会自治的双重发展又导致二者必须实行有机整合.因此,这两者的关系经历了全能政府下的附属型社会到有限政府下的开放型社会、再到怎么写作型政府下和谐社会的演变历程.在如何实现政府行政管理与社区群众自治有效衔接和良性互动这一问题上,学术界百家争鸣、见仁见智,研究成果非常丰富.归纳和梳理研究界的既有成果,从中总结出带有共性和根本性的研究结论,同时对前人研究的空白领域进行有益的探索,将有助于推动这一问题在理论研究与实践探索两个层面取得巨大突破.

一、问题研究的中心是明晰政府公众的相互关系

有学者认为,政府行政管理与城市社区群众自治有效衔接和良性互动,其本质上是指二者之间关系的协调顺畅.因此,实现这一目标的关键在于要准确定位政府与公众的政治角色,界分政府与公众的权能界限,规范政府与公众的行为方式,协调政府与公众的利益关系,整合政府与公众的政治诉求,从而使二者的衔接互动实现制度化、规范化和程序化.如华中师范大学徐勇教授认为,社区自治的成长,要求政府下放权力,转变职能,改变领导方式,在自治基础上重新塑造政府,实现政府与社会的关系重构.城市社区自治采取政府资源与社区资源整合、行政机制与自治机制互动、政府功能与社区功能互补之路,他倾向于湖北省武汉市合作型或者混合型的江汉模式.P林尚立教授认为,从基层群众自治和中国政治建设的长远发展来看,基层群众自治的发展和创新必须处理好几大关系,其中之一就是要处理好基层群众自治中的政府、政党与自治组织的关系.基层群众自治要发展,就必然要涉及到政府与自治组织的关系,涉及到党在基层群众自治中的地位与作用问题.从大局上讲,基层群众自治的发展对政府和政党所形成的内在要求,是处理好政府、党和自治组织之间关系的基木出发点.Q北京大学王思斌教授则认为居民委员会在法律上是自治组织,但在社区日常的实践中缺乏自治能力,一些城市政府正在通过选派干部将居民委员会行政化.社区居民既缺乏自我管理的经验也缺乏社区自治的能力,或者说中国城市的“市民社会”发育相当缓慢.R唐亚林认为,要合理界定政府和社区的权力边界,把属于社区自治权限和范围内的权力还给社区,不属于社区自治权限和范围内的权力不得向社区延伸,可以采用列表的方式把政府及其派出机构的权力列举出来.

二、问题研究的重点是规范政府的行政行为

有学者认为实现二者有效衔接和良性互动,其主导权在于政府,矛盾的主要方面是政府的权能过大,因此要着力构建有效和有限的现代政府,适当限制政府公共权力在社区的运行范围,给予社区足够的自由裁量权,从而激发社区本身的自治活力.华中师范大学的刘祖云教授认为,以武汉市为代表的中国大城市社区是自治程度低而行政色彩浓的管理体系,是以行政为中心的一元化管理系统.这种体制禁锢或者至少限制了公民个人自由,也禁锢了社会组织发展及基层自治组织的政治生长空间和发展道路.所以他强调重在推行政府职能转变,改革行政管理体制,提高行政效能,满足公众需要.王思斌教授认为,政府在社区里面的角色定位是全力经营的主导模式,其主导作用应该表现为倡导、动员、一定的经济政策支持、监督评价和经验推广.而徐西胜等认为,社区建设要在政府的指导和帮助下,依靠社区的力量,强化社区功能.应在城市的市、区两级建立社区建设指导协调委员会,由同级政府牵头抓总.各类涉及社区建设的条条部门和上级驻城区大的一位负责人参加.其主要职责是规划社区建设目标,确定社区建设重大事项,协调社区建设中的重点、难点问题,以克服条块分割的弊端.形成社区建设的合力.马健认为社区自治,并不是否定政府在社区建设中的重要作用.事实上,无论是在中国或是国外社区建设搞得成功的国家,加强政府对社区的领导,都对社区建设与发展起了不可替代的作用.政府通过法律和政策,采用宏观调控手段,指导和支持社会相似度检测组织,聘用社区工作者、发动志愿者等经济和社会方式组织、管理和推进社区的发展.王君健、齐军营等认为,在实现社区自治的过程中,政府要担负起社会管理和社会怎么写作的责任,发挥制度创新的功能.政府虽然不应该包办社区怎么写作,但政府仍然要担负起社会管理和社会怎么写作的责任,并承担提供公共物品、建立社会保障体系以及解决市场社会无法解决的社会问题等职能.

三、问题的研究集中于扩大公民有序自治参与

有学者认为实现二者有效衔接和良性互动,要优先扶持社会自治组织成长,扩大居民有序政治参与,培育公民社会和草根.传统计划经济体制下形成的公民个体、社会组织作为政府和单位附属品的历史格局没有根本改变,公民自治能力不足,难以构成社会自治的主体.同时由于市场化改革,社会组织相对独立自由的发展,虽然在一定程度上促进了社会成员的流动分化和转型,但是还没有形成社会成员自愿自主基础上的联合、融合与整合,并且也没有被纳入主流社会的政治制度安排之中,社区自治呈现出一种自发散漫且低水平层次的社会治理过程.这加大了政府治理的难度,也给社会稳定带来了压力.如费孝通先生认为,社区建设的目标中要确立起以群众自治为核心的基层化的主导方向.居民作为现代化、化意义上的市民参与社区自治,在文化、价值观、思想方法和生话方式上寻找社区认同和自组织基础.城市基层政府要及时充分授权给居民,培植“草根”,从而顺利建立起社区居民的自治体系.华中师范大学徐勇教授也认为,在社区建设中应该强化自治取向,中国的居民自治属于政府主导型自治.徐耀东认为,社区自治促进了城市政府与社会的分离,为城市基层建设创造了必要的社会条件,为扩大城市基层以及城市居民参与城市管理提供了一个重要平台,也有利于化解城市基层的各种利益矛盾,促进社区的稳定与和谐,社区自治制度的实践,成为了城市居民接受教育、训练的大学校,极大地提升了城市居民的素质和能力.[因此,推动二者的有效衔接和良性互动,必须着力推动社区居民自治的快速发展.

四、问题的研究侧重于建立健全的法规体系

有学者认为实现二者有效衔接和良性互动,要努力提供法律制度的保障,用具体明晰且具有操作性的法律来规范二者的具体行为.我国目前关于社会自治的法律水平层次较低,难以规范政府行政管理与社区群众自治的关系.基层群众自治虽然有法律依据,但基层群众的首创实践有时却得不到法律的及时支持,失去现实的合法性.如唐亚林认为,要加快修订《城市居委会组织法》,在法律上对城市社区的性质、地位、任务、组织结构与政府部门的关系等进行重新定位.尤其是在城市社区协助完成政府及其派出机构的各项工作这一问题上作出具体规定,即在政府及其派出机构委托城市社区完成与居民利益有关的工作时,两者之间建立委托写作技巧关系.林尚立教授认为,必须处理好基层群众自治中的体制创新和依法办事的关系.关于基层群众自治的法律,主要有现行宪法、《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》,与目前的实践相比较,法律还具有一定的超前性,其规定的精神要比目前的实践更高一个层次,且大部分的法律规定都比较原则,尚未具体化.

总体来看,我国城市政府行政管理与社区群众自治衔接互动问题研究,正在从探索争鸣阶段向深化研究解决实际问题阶段转变.学术界对以下问题的研究取得了显著成果:一是深入分析了社区群众自治发展的主要动因.学者们普遍认为,当前社区建设的实践持续升温,而理论研究也已经细致到研究政府行政管理与社区群众自治衔接互动问题,这是因为经济体制的改革以及单位制管理形式解体后,政府力图通过推动社区建设,发展社区自治,来承接传统体制下政府、单位的部分职能,提高人民生活水平,维护社区治安和稳定,促进和谐社会的建设.二是基本划定了社区治理的几种主要类型.主要有政府主导型、合作型或混合型、市民社会型等,各自代表城市分别是上海、武汉和沈阳,其它比较有特色的城市有天津、青岛和南京等等.三是探讨了在新一轮政府行政体制改革的大背景下,促进政府与社会和谐发展的路径方法.学术界在关注政府职能转变、大部制体制改革、政府治理等问题的同时,更关注政府行政管理与社会自治关系的和谐规范问题.四是深化了党和政府在社区自治发展中角色功能的认识.进一步明确要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制,促进社会和谐发展.

但同时必须指出,针对以下几个问题的理论与对策研究还亟待加强:一是政府行政管理与社区群众自治有效衔接和良性互动的基本要件尚不明确.二是有利于二者有效衔接和良性互动发展的社区治理结构尚未成型.三是激发人民群众有序自治参与的手段尚显不力,提高社区群众自治水平的理论研究还需进一步加强.四是作为二者有效衔接和良性互动发展基础的社区怎么写作水平还比较低.随着我国群众自治和基层的深化发展,这些问题日益成为突出的重大理论与现实问题,并将逐渐成为社区建设研究中的热点问题.

注释:

疟Ψ城市社区自治研究综述.晋阳学刊.2005(1).第23页,徐勇.论城市社区建设中的居民自治建设.华中师范大学学报(人文社会科学版).2001(3).第5页.

稚辛基层群众自治:中国政治建设的实践.政治学研究.1999(4).第51页.

跛急体制改革中的城市社区建设的理论探析.北京大学学报(哲学社会科学版).2000(5).第8页,第9页.

蒲橇社区自治:城市社会基层的复归与张扬.学术界.2003(6).第22页.

踝嬖香港与武汉:城市社区怎么写作比较.华中师范大学学报(人文社会科学版).2000(1).第18-24页.

煳魇社区建设:城市社会发展的一个重大课题.江西行政学院学报.2000(4).第12、14页.

斫城市社区自治存在的问题与创新探讨.重庆行政.2007(5).第78页.

蹙齐军营.从社区行政化到社区自治.社区.2007(3).第31页.

研⑼居民自治――中国城市社区建设的新目标.江海学刊.2002(3).第15页.

煊论城市社区建设中的居民自治建设.华中师范大学学报(人文社会科学版).2001(3).第5页.

煲社区自治与基层建设.湖南行政学院学报.2007(1).第91页.