对工商行政管理职能的认识和反思

伴随着改革开放的步伐,工商部门风风雨雨地走过了30年发展历程.在面临社会转型和政府职能转型的历史关口,工商部门也迎来了新的机遇和挑战.认真总结和反思30年发展经验,是当前和今后一个时期无法绕开的课题.

一、30年发展的经验昭示

(一)工商部门的职能是法定的,但也是动态的

从工商职能的法定性来看,工商职能是政府职能的有机组成部分.只要发展市场经济,政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共怎么写作”中就必然包含工商部门的职能.这不仅要求工商部门的恢复重建必然与改革开放同步.也是工商部门能够不断发展壮大的重要原因,可以说,工商部门的每一步足迹,都逐步上升为国家意志,同化为法律成果,成为新发展的基础.随着市场准入法、市场行为法、市场交易法等快速发展,工商部门的执法依据从最初的一两部条例.发展为400多部法律法规.工商职能的法律授权性更加清晰明确.

从工商职能的动态性来看,由于政府职能的内容需要随着社会的发展而调整不断变化,相应工商部门的职能也随之而变.从最初的管理小商小贩、集贸市场到管理国际大公司、生产资料市场、无形市场等.职能也随着发展更新.同时,涉及工商部门的法律法规不断修订和完善,法律授予的职能权限相应而变.为工商部门的职能变革提供了强大的法律支持.

(二)工商部门的职能是政府的,但也是市场的

一方面,工商部门是政府的组成部分,其职能是政府职能的分支,接受政府管理,代表政府履行职责.政府可以将其职能合并或者分解.可以赋予某一部门而不赋予另一部门,因此,在政府职能的配置上,政府拥有决定权.30年来,工商部门紧紧围绕政府的所思所想,积极履职尽责,为政府工作提供了坚定支持,也从中找到了发展动力和方向.但是,失误和教训也是深刻的,一些本属工商职能的事权被剥离出去,这说明,政府更看重职能的效果,工商部门更应把着力点放在围绕政府整体职能的发挥上.

另一方面.政府部门提供的公共产品是否符合公众和社会的需要,是决定政府部门存在价值的关键.如果公共产品不适应公众的需要,这种公共产品最终会失去群众的支持而走向消亡.工商部门是监管市场秩序的,市场决定着工商部门的职能空间,市场的发展程度决定着工商部门履行职能的宽度和幅度.没有市场对工商部门的政务需求,工商部门的存在意义和发展基础就会动摇.三十年来,工商部门适应市场的发展变化.实打实地为市场主体提供怎么写作,特别是为非公经济主体充当娘家人,赢得了广泛认可,在市场主体中拥有较其他部门无法比拟的优势和权威.这是工商部门30年来的最大成果,也是今后工商部门发挥作用的强大资源.它告喻我们：工商职能归根结底要靠市场来决定.

(三)工商部门的职能是散杂宽泛的,但也是有主线的

有人形容：工商部门是上管天、下管地,中间还管空气.的确.工商部门的职能看起来散杂而宽泛.从法律授权来看.工商部门没有一部专门的工商行政管理法.其职能散见于林林总总的法律法规之中：从职能手段来看,工商部门既要代表政府利益.也要代表市场主体和消费者的利益,处于错综复杂的交汇点.反映到工作职能上.也必然有多种职能手段.工商职能的这种散杂宽泛性,与处于探索发展中的改革进程相吻合,与社会发展的新旧冲突相适应,具有鲜明的历史阶段性,只有整个改革框架基本形成之后,这种散杂宽泛性才会弱化.这是30年来工商部门发展轨迹证实的规律.盲目批判这种杂散性和宽泛性,将阻滞工商部门的发展,压缩工商部门的作用空间.

但是,我们也要看到,工商部门职能的散而不乱,是有主线的.30年来,中国改革开放要解决的问题是发展问题,工商部门从恢复重建之日起,就把市场主体的发展问题作为监管市场的目标和宗旨.所有职能均是围绕市场主体的产生、发展、消亡而产生和展开,为解决市场主体发展而怎么写作：市场主体没有合法身份,工商部门颁发执照；没有经营场地,工商部门培育建设市场；没有好的竞争环境.工商部门打击不正当竞争行为；出现大量消费争议,工商部门开展消费调解.总之,市场主体发展了,市场就管好了,市场主体没发展,市场就没管好.这是取信于市场的必然要求,是政府的重要职责.也是工商部门30年来发展的主线.

因此,规范多一点,还是指导多一点,这不是决定工商部门职能发挥程度和发展方向的根本问题,而是阶段性、技术性问题,需要的是从宏观上、大局上把握市场主体发展规律,进行有侧重的、因地制宜的调整.这是工商部门能够发展壮大的内在原因.

(四)工商部门的职能是中立的,但也是主动的

工商部门是维护市场秩序的执法机关,是市场秩序的裁判员.需要在国家利益、经营者利益、消费者利益之间进行协调和平衡,需要以中立的超然的立场来保证执法的公平公正.恢复建制30年来,工商部门从实践中感受到,各种利益关系特别是地方保护主义的羁绊,是对执法公信力的最大挑战,因此不遗余力地寻求职能的中立性,从停止参与经商办企业、市场管办脱钩到省以下垂直管理等,都是有益的探索.30年的实践证明,这种追求中立性的努力必须贯穿于工商执法的始终,是工商执法在今后相当长时期内需要关注的重点.

同时,工商部门的职能也是主动的.这种主动性体现在两个方面：一是工商执法带有国家意志和主流价值倾向,具有明显的目的性和方向性.必须有主动担责的勇气；二是工商职能实现的形式多种多样,工商部门必须有主动掌握的艺术.30年来.工商部门总是根据市场需要,不断调整工作重心,提倡什么、反对什么,旗帜鲜明,雷厉风行,扮演了市场秩序强力维护者的形象,在主导市场行为中处于支配地位,是一个负责任能担责的部门.同时,工商部门广泛利用政府、相关职能部门和社会各界的力量.并指导成立了个私协会、、广告协会、经纪人协会等协会组织,一些协会和职能组织如“一会两站”还延伸到村组,形成了执法的群众网络和社会基础,在执法影响力上掌握了主动权.这些经验告诉我们,职能的主动性是工商部门发展的源泉,失去了对市场主体行为的主导权,失去了对执法影响力的主导权,工商部门就会陷入孤立无助的窘境.

二、正确把握当前职能操作中的问题

(一)责任与手段问题

在很多基层同志看来,现在工商部门的责任刚性,但手段软弱.表现在：一方面,国家赋予的责任越来越具体化.责任风险越来越大,但人员配备和财务保障等不配套,地方政府要求工商部门承担的任务与其应承担的责任不相称；另一方面,法律赋予的查扣等措施管理越来越严,风险越来越大,政府、相关部门以及社会群众的支援或声援太少,工商部门的-执法手段显得孤立和无奈,工商人员的人身安全无法得到有效保障,社会矛盾向工商部门转稼的情形越来越多.

必须承认,的确存在上述情况,但又是难免的,应正确看待.从政府工作规律来看.政府在履行责任时总有一种手段不够的冲动.这在任何时候任何政府都如此,但这种冲动必须保持在与公众立场相平衡的状态,单方面无限增加显然是违背公众利益的,也会遭到公众抵制.我国正处在从管制型向怎么写作型政府转型的阶段,片面诉诸管制手段的时代已经过去,怎么写作型政府更多地是采用行政指导等手段.达到“不令而行”“不战而屈人之兵”的效果.这就需要各职能部门更多地站在群众一方想问题,依靠群众,相信群众,发动群众,用群众的力量管理公共事务.工商部门的手段少了,弱了,但责任不能少,不能弱,相反要主动找事,主动担责,主动深入群众,化对立为统一,化单向为双向,化分隔为一体.

(二)执法与怎么写作问题

工商部门要把怎么写作作为执法和其他一切工作的宗旨,这是毫无疑义的,但怎么写作层次太低,总是拘泥于微观领域,常常处于政府怎么写作链条的最末端,有被边缘化的趋势.从工商部门的执法领域来看,从市场主体的产生到消失全过程,工商部门都有权监管,但工商部门牵头抓总的事情很少,社会影响力有限.反观人民银行、发改委等机构,它们也有执法职能,但能够从具体的执法中超越出来,站在政府的立场出谋划策,其结果,政府满意,部门也得到重视和发展.

客观地说,工商部门掌握很多重要的市场信息,完全有条件开展一些更高端的怎么写作,之所以没有开展.除了人才等因素外,更多是观念问题和财政体制问题,只有从微观的执法层次中超越出来,工商部门的怎么写作才更有份量和影响力.

(三)标准与效果问题

很长一段时期以来,工商部门的工作评价体系不完整,与政府和社会的需求相脱节.一方面.工商部门的涉及面广,职能宽泛.基层人员工作很辛苦、很忙碌；另一方面,所做的工作与社会期望之间差距较大,工作无法得到社会的价值认同,心理冲突和压力与日俱增.在社会上,工商部门的印象总是“收费、罚款”.在个别政府领导眼里.工商部门是一个对企业卡脖子的部门.这种工作标准与效果的错位.已经成为工商部门发展的障碍.

事实上.工商部门是政府的职能部门,是群众利益的代言人.政府工作的标准就是工商工作的标准,群众评价的标准,就是工商自我评价的标准.离开政府和群众的评判标准和评判参与,工商部门没有自搞一套的理由和价值.什么时候标准能够内外一致,什么时候效果才会内外公认.

三、坚定不移地把工商职能运用好、发挥好

回顾30年的历程,没有市场取向的改革,就没有市场监管部门的加强.市场经济越发展,市场监管越重要,这是工商部门赖以前进的信心与动力.但是,面对政府职能转型,工商怎么写作低层次的现状,工商部门必须更加主动地作好战略研究,切实把职能运用好、发挥好.当前,尤其要注意以下几个结合：

(一)把依法行政与合理行政有机结合起来

基于职能的法定性,工商部门必须依法行政.把自己的行为严格控制在法律授权范围内.要有法可依,及时把部门的成功经验上升为国家意志,以法律的形式固定下来.增强工商实践的合法性；要有法必依,严格按法律规定的程序、主旨办事,维护法律的严肃性,巩固工商执法监管的权威性.

基于职能的动态性,工商部门又必须讲究合理行政.要因地制宜,把社会评价标准与法律评价标准统一起来；把法律效果与社会效果统一起来,既满足法律的精神,又符合社会的期望,特别是要认真抓好自由裁量权的行使和规制,真正使法律变成群众的法律,社会的法律.

(二)把积极监管与主动怎么写作有机结合起来

监管是工商部门的基本职责,体现国家意志和国家利益,必须认真履行.但监管和怎么写作是统一的,工商部门必须主动为市场主体提供各种怎么写作,促其又好又快发展.凡是有利于市场主体发展的,不管通过什么形式和手段,都要大胆地试,积极地做,并一抓到底.要开拓怎么写作领域,提升怎么写作层次,特别要加大宏观层面的怎么写作,把怎么写作逐步从低端领域向高端领域延伸,成为宏观经济决策的参谋部,百姓生产生活的好帮手.

(三)把大胆创新与规范发展有机结合起来

创新是一个民族发展的灵魂,也是部门发展的根基.工商职能的宽泛性,决定了工商部门创新的领域很多,可以发挥的空间很大.在面临复杂考验的形势下,工商部门更要把创新作为重中之重.要营造创新的氛围,制定符合实际的创新计划.健全鼓励创新的机制,帮助创新人才和创新成果脱颖而出.特别是要建立各级工商机关争先创优的激励机制.以争先创优为平台,带动工作创新的深入.

同时,工商部门的创新必须围绕市场主体的发展这一主线来展开,不能超越法律规定的精神.对于创新的成功经验,要及时制度化、规范化、程序化、法治化,促进创新与规范的良性循环.

(四)把独立执法与社会化执法有机统一起来

追求独立执法是行政执法的内在要求.工商职能的中立性决定了工商部门必须主动摒弃利益部门化影响和体制束缚,从体制、人、财、物等方面继续保持独立性.但独立执法并不排斥执法的社会化,相反,越是独立执法,越要加强执法的社会化,否则,独立就变成了孤立.工商部门必须充分发挥主观能动性,紧紧依靠政府、群众和社会各界的力量,形成行政执法、行业自律、群众参与、社会监督四位一体的综合执法体系,实现执法与社会的和谐互动.