对政策性金融的与

摘 要 :随着我国经济体制改革的进一步深化,根据市场需求配置金融资源,已经成为我国金融体系建设的重要目标.但是由于我国经济结构极不平衡,很多领域需要通过政策性金融加以解决.笔者研究了我国政策性金融的发展历史及积极意义和存在的问题,提出了推进政策性金融发展的对策建议.

关 键 词 :金融 政策性金融 商业性金融

政策性金融指政府通过干预金融机构运营,将资金配置给特定的领域,它不仅包括政策性金融机构开展的金融活动,也包括商业金融机构在政府干预下为特定领域提供的资金.认真研究政策性金融,大力发展政策性金融,对推动我国和谐社会的建设具有重要意义.

一、我国政策性金融发展

我国的政策性金融主要经历了以下发展阶段:

第一阶段( 1949年至1994年).建国初期为了支持计划经济条件下国有大中型企业的发展,特别是实现超前发展重工业的产业目标,需要聚集国内几乎所有的资金资源配置到国有部门,为此国家构建起完全由国家控制的为国有企业融资方便而设立的国有金融制度安排,并在该制度安排下开展国家政策性金融业务.中国人民银行在所属各级分支机构建立了信贷计划管理机构,将资金的配置具体到某一地区、某一行业、甚至某一大型企业.1984年中国人民银行成为独立的银行后,政策性金融业务被拆分,分别由工、农、中、建四大银行承担.1993年10月,十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,决定将商业性银行业务与政策性银行业务分离分立,筹建政策性银行,1994年三大政策性银行相继成立.

第二阶段(1994年至2003年).在这一阶段近10年的时间里,政策性金融机构在贯彻国家宏观经济政策、促进社会发展、支持经济快速增长等方面发挥了积极作用.这个阶段,在具备了专门的政策性金融机构的同时,商业银行和农村信用社也承担着一定的政策性金融职能.

第三阶段( 2003年至今).2003年通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》即提出了要“深化政策性银行改革”.政策性金融机构也已经在实践过程中在信贷管理方式等方面开始进行一些适应性调整.2007年初全国金融工作会议做出了对政策性金融进行改革的决定,按照分类指导、“一行一策” 的原则推进,首先推进国家开发银行改革,全面推进商业化运作,主要从事中长期业务.同时,商业银行和农村信用社继续承担着一定的政策性金融职能.

二、政策性金融的作用

(一)政策性功能

主要表现在金融机构是以贯彻国家产业政策和区域发展政策为基本出发点,通常以优惠的利率水平、贷款期限和融资条件对国家政策支持发展的产业和地区提供资金支持.这特别表现在基础产业和农业方面,在这些领域,政策性金融要发挥主体或主导性功能,而不仅是补充商业性金融的不足或纠正某些偏差.

(二)诱导性功能

指金融机构的资金政策性投放间接地引导商业性投放到符合政策意图或国家长远发展战略目标的高风险新兴产业或重点产业的贷款,充分发挥其首倡性、引导性功能,从而对政策扶植项目的投资形成一种乘数效应,达到以较少的资金推动更多的资金投入需要扶持的领域和项目的目的.

(三)区域经济梯度整合的功能

政策性金融以政府赋予的区域调控职能为天职,根据生产力的梯度分布,把区域信贷政策和产业倾斜政策结合起来,配合政府进行梯度整合,从而有效调动经济资源,推进区域经济一体化发展.例如农业、中小企业、住房、某些基础性产业以及边远落后的地区,一般是商业性金融不愿或不予选择的领域,这就需要政策性融资活动对这些领域的正常发展发挥独特的积极作用.

(四)补充性功能

政策性金融主要承担商业性金融无力或不愿承担的长期资金信贷业务,主要是补充、完善商业金融的功能.这表现在两方面:一方面对技术、市场风险较高的领域进行引导补充性投资,对投资回收期过长的项目及低收益的基础设施补充投资,另一方面直接对风险企业、低收益企业、低资信企业融资,间接地对企业信用形成担保,以引导商业金融机构对其融资.

三、当前政策性金融存在的问题

我国政策性金融在配合国家产业政策的实施,支持、推进基础产业、基础设施和重点项目建设以及加强宏观调控等方面发挥着越来越重要的作用.然而我们必须清醒地看到,我国政策性金融在发展中经历着许多艰难与困苦,面临着诸多的矛盾与问题.这些矛盾与问题正困扰着我国政策性金融的进一步发展.

(一)政策性金融主体性质的定位发生偏差

关于政府性金融主体的性质已由国务院的有关文件作了明确的规定,它是“独立法人”,“实行独立核算、自主、保本经营、企业化管理”,然而在实践中却过于强调“三自一保”(自主经营、自担风险、自我约束和保本微利) 的经营机制.既然强调政策性金融机构是独立法人并实行独立核算,为什么在强调自主经营、自担风险、自我约束的同时只追求保本微利而非经济利益最大化这显然是一种权利与义务不对称的表现.政策性金融机构性质过分偏向“独立法人”――企业而远离这种企业的“政策性”,其结果是淡化了政策性金融机构的政策性特征,从而又模糊了其与商业性金融机构的应有区别,阻碍了原国有专业银行真正实现向商业性银行的转型,同时也损害了政策性金融机构自身的健康发展,陷自身于迷茫困惑的窘境.

(二)政策性金融主体的资产与负债失衡

作为政策性金融机构主体性质定位偏差的必然结果之一,是其资产与负债难以达到均衡与稳定.这种失衡突出表现在:

1.总量失衡.政策性金融机构过分趋近企业而偏离政府财政,导致财政性拨款和贷款渠道的梗阻甚至断流.而其―般不被允许直接吸收社会闲置资金的限制,更使其筹资渠道变得单一,最终不得不主要依靠向商业性金融机构发行债券和向银行借款来融资.与此同时,由于我国尚处于社会主义初级阶段,基础产业、基础设施等政策性项目的建设需要政策性金融的强有力支持.政策性金融资金供给的有限性与不稳定性,使其难以及时有效地满足政策性产业、项目快速发展所形成的对政策性金融资源的刚性需求.

2.期限结构失衡.国家政策性产业和项目的投资建设,往往不仅数量巨大且期限较长,而政策性金融机构向银行和商业性金融机构的借款等负债却一般表现为资金使用权的短期性.政策性金融资源投放的长期性与来源的短期性矛盾及其尖锐化,导致资产与负债在期限结构上的失衡.

3.收益与成本的失衡.已如前述,政策性金融资源流入的产业和项目一般是具有明显外部间接净正效应但其内部直接经济效益相对较低的准公共产品,因而政策性金融机构的资产收益往往较低,有时甚至出现负收益,这是由政策性特点所决定的.与此形成强烈反差的是,实践中政策性金融机构负债渠道单一,不得不主要依靠向银行借款和向商业性金融机构融资,从而形成其负债的高成本.资产低收益与负债高成本的严重失衡,正威胁着我国政策性金融机构的生存与发展.

(三) 政策性金融主体的外部环境不够宽松与理想

政策性金融机构的茁壮成长有赖于良好的外部环境,然而目前我国政策性金融机构的外部环境还远不够宽松和理想.主要表现在:

1.受商业性金融机构的制约.商业性金融机构对政策性金融机构的制约主要表现在两个方面.其一,在政策性金融机构初建之时,原国有专业银行借政策性金融与商业性金融分离分立之机,将大量不良资产的沉重包袱推给了初生的政策性金融机构,导致政策性金融机构的先天不足.其二,因目前我国政策性金融分支机构不足的限制,相当多的政策性金融业务不得不委托一些商业性的金融机构来付诸实施,某些商业性金融机构挤占挪用政策性金融资源,从而形成对政策性金融发展的制约.

2.受国有企业发展的制约.我国政策性金融怎么写作的基本对象群体是国有企业.遗憾的是国有企业改革尚未最终成功,而且亏损现象仍然比较普遍和严重.由此导致政策性金融机构的资产被长期占压、收益低下、质量下降,极大地制约着资产与负债均衡的实现,影响了政策性金融业务活动的正常开展和经营机制有效运行.

3.受法律法规滞后的制约.时至今日,我国尚无政策性金融专门的法律或条例.其结果,一方面难以规范政策性金融机构的业务活动,在过分强调政策性金融机构企业性以及政策性金融负债高成本的现实压力下,难免出现政策性金融与商业性金融在某种程度上的不合理竞争,政策性金融偏离其正常的轨道.另一方面难以控制和消除一些地方政府部门对政策性金融机构及其业务活动不应有的、随意性的干预.

四、我国政策性金融的改革建议

(一)正确认识政策性金融主体性质,进一步理顺其与政府财政和商业性金融机构的关系

政策性金融机构是一种政策性企业.作为企业当然应该拥有一定的自主经营权 ,应该进行经济核算,允许追求企业自身的经济利益,这也是保证政策性金融可持续发展的必然要求,否则,企业将难以在竞争中生存与发展.另一个方面作为政策性企业,政策性金融机构必然是一种政府银行或者说政府财政性金融机构. 这就是说,政策性金融机构是政府用于控制调节社会经济的重要杠杆.政府是这一杠杆的运用主体,杠杆运用的范围、杠杆作用的力度等均受政府的直接控制与影响.从这个意义上说,政策性金融与政府财政具有共性和密切联系,两者都是政府直接用于调控社会经济的重要手段,今后要根据我国具体的历史发展阶段,界定政策性金融的业务范围和大致的业务规模,也就是为政策性金融之“鸟”构造一个尽可能精致的“笼子”.

(二)规范和稳定政策性金融的资金来源,促进政策性金融机构资产与负债的均衡

当前政策性金融机构筹资渠道单一,过分依赖商业性金融机构和银行,政府财政未能承担与发挥应有的责任和作用,这种现象表明,政策性金融机构已过分地偏向了企业而远离了政策性,从而扭曲了其与政府财政、商业性金融机构之间的正确关系.借鉴国外实践经验并结合我国具体实际,对政策性金融机构的资金来源渠道作如下规范与稳定.第一,政府财政无偿拨款、有偿贷款应成为政策性金融机构的基本资金来源.第二,向银行借款和向商业性金融机构发行金融债券作为政策性金融机构筹措资金的重要渠道.第三,注意借鉴日本等外国政策性金融融资的成功经验,采取切实可行的作法,将我国的邮政储蓄、社会保险和保障基金列入政策性金融机构可融资的范围.

(三) 建立健全政策性金融机构内部结构体系和风险防范、管理与控制机制

一是设立必要的政策性金融分支机构,提高政策性金融业务活动的针对性和时效性.根据各政策金融机构业务范围和地域分布等具体情况,主要按经济区域设置必要的分支机构.如此可以通过这些分支机构及时、合理地将有限的政策性金融资源配置到最佳的政策性项目,避免因大量委托商业性金融机构投放所导致的资源被挤占挪用,避免相应的直接与间接损失,提高政策性金融机构业务活动的针对性、时效性,保证政策性金融资源配置职能的充分发挥.二是强化政策性金融的风险防范、管理和控制,确保政策性金融运作的安全与稳定.要尽快建立并完善政策性金融运作的单项法律制度,结合政策性金融的业务特点,适当引进国内外商业性金融机构诸如设置资产流动比率、提取坏帐准备金、规定最低资本充足率等作法,合理有效地防范、管理和控制政策性金融的风险.