对成立统一的区域调控组织的系统

[摘 要 ]当前我国的区域调控组织体系由全国人民代表大会、国务院、国务院所属区域经济发展调控机构及省级调控机构组成.实际的调控效果反映出该体系的组织构成和机构设置还存在诸多不足.而采用统一的职能部门模式,更有利于发挥对区域经济发展的协调作用.应增设全国人大“区域与协调发展委员会”、成立统一的国家区域经济发展调控委员会、支持区域合作组织成立并发挥其协调作用.如此,才能建立起“三位一体”的完善的区域调控组织体系.

[关 键 词 ]区域调控组织；统一职能部门模式；系统思考

[中图分类号] F061.5［文献标识码］ Ａ

[文章编号] 1673-0461(2008)06-0046-04

区域调控组织是调控主体为有效发挥对区域经济运行的调节和控制所设置的专门机构及机构运行机制的总和.[1]由相互联系、相互制约的各区域经济调控组织机构组成的有机整体,就是区域调控组织体系,这个体系是以政府经济管理机构为主体,其它社会经济组织为补充的组织系统.当前,我国区域调控组织体系的设置存在诸多问题和缺陷,与区域协调发展的要求还不适应,需要对之进行深入研究和系统改进.

一、我国现行区域调控组织体系的构成

按调控职能来分,区域调控组织体系一般由决策体系、调控体系和平衡协调体系组成.[2]当前,我国区域调控的组织系统是由以全国人民代表大会为最高权力机关,以国务院为最高行政机关,以国务院所属的区域经济发展调控机构及省级调控机构为网络所组成的区域调控组织体系.

作为最高权力机关,全国人民代表大会在区域调控中的作用主要通过立法、审议并审批经济资源的区域分配方案、对区域分配方案实施情况进行调研和监督来体现.[3]以区域协调发展为目标,全国人大通过区域法律法规体系建设实施调控职能,这些法律包括区域投资法、转移支付法、区域开发法、区域规划法、税收减免法、区域经济发展调控法等.人大还可通过立法促进政府职能转变,[4]用法律形式界定和地方政府调控权限的边界,促进政府调控由直接管理为主向间接调控转变.每年的全国,全国人民代表大会都要对两大经济资源的区域分配方案进行审议：一是国家发展和改革委员会和各部报告并提请审议的重大投资项目及投资额分配方案,二是国家财政部报告并提请审议的税收和财政转移支付分配方案.凡涉及跨行政区的重大基础设施、资源分配使用、公共投资和公共政策,都需报请最高权力机关讨论和审议,这为全国人大协调各经济区域的利益,保证区域经济协调发展提供了有效渠道和制度保障.此外,全国人大还对经济资源分配方案的实施情况进行调研,监督区域调控政策的实施效果和相关主体的调控行为,为区域经济协调发展保驾护航.

国务院是由最高权力机关产生的最高行政机关,直接负责区域经济发展有关政策的制定和实施,是区域调控组织体系中的主要组成部分.国务院对区域经济发展实施调控主要通过两个系统：一是部门调控系统,包括综合性调控部门和专业调控部门；二是省级调控部门.区域调控的管理组织体系由承担区域经济发展调控的组织机构组成,国务院序列的组成部门主要包括国家发展和改革委员会、国家财政部、中国人民银行、国家税务总局、农业部、国土资源部等.

区域调控的平衡协调系统由承担协调区际经济关系和区域经济政策及区域综合平衡的组织构成.当前,我国区域经济发展的平衡协调系统主要由国家发展和改革委员会、国务院扶贫开发领导小组、国务院西部地区开发领导小组、国务院振兴东北等老工业基地领导小组、国家促进中部地区崛起工作部际联席会构成（各领导小组下设办公室作为实体办事机构[5]）.其中,国家发展和改革委员会居主要地位（如表1所示）.

二、我国区域调控组织机构设置存在的缺陷

当前,我国区域调控组织机构设置存在的缺陷主要表现为以下三方面：

从作为决策体系重要组成部分的全国人大来看,问题主要有：首先,全国人大对区域经济调控的立法明显滞后,对政府部门经济资源区域分配方案的审议和审批多流于形式,对涉及区域方案执行情况的监督检查力度不够.其次,全国人大内缺少相应的专门委员会,对区域经济发展的平衡与调控进行立法及监督调研.再次,现有各区域经济发展平衡协调机构,包括国务院扶贫办、国务院西部办、国务院东北办等部门都由国务院决定成立,对事关经济发展全局的重大区域调控组织的成立,应该有最高权力机关参与决定.

从作为调控主体的政府部门来看,主要问题有二：其一,区域调控与管理机构未受到应有的重视.大国经济特征决定了我国区域问题的长期性,调控与管理区域经济需要特定的政府机构来负责,但改革开放以来的六次政府机构改革中,区域调控与管理机构未受到应有的重视.其二,现行区域调控机构设置采取分立的职能部门模式存在较多弊端.主要表现为：（1）政出多门（发展改革委、财政部、中国人民银行、国家税务总局等）,各区域调控职能部门的调控政策难免发生矛盾,部门利益与目标很难协调一致.（2）容易造成区域政策项目重复,浪费国家公共资源.（3）区域调控客体面对出自多门的调控政策有时无所事从,最后常自作主张.（4）地方争夺区域经济社会资源的成本加大.

从区域调控的平衡协调系统来看,主要问题是包括国务院扶贫办、国务院西部办、国务院东北办等的职能及机构设置存在重叠.比如,我国农村贫困人口主要分布在中西部,国家确定的贫困县多位于西部,作为扶贫开发领导机构的国务院扶贫办的职能与作为落后区域开发领导机构的国务院西部办的职能不可避免地存在交叉.又如,国务院西部办和国务院东北办,机构设置同在发展改革委内单列,[6]机构重叠严重.再如,三个区域经济发展平衡协调机构的成员都包括了国务院和的主要组成部门,区域协调机构设置叠床架屋.

作为一个发展很不均衡的大国,我国经济发展中的区域问题将长期存在,对区域经济协调发展的调控也将是一个长期的过程,但迄今为止仍没有一个独立统一、分工合理、职能明确的区域调控与管理机构,区域协调发展及改革的推进呼唤专门的区域经济发展调控组织的出现.

三、区域调控机构设置的组织原则及制度模式选择

区域经济发展调控组织是行使区域调控职能的具体单元,由调控机构和管理人员组成.其主要职责是国家区域经济发展调控政策的制定与实施[7].主要任务是通过综合协调、运用各种区域调控手段（包括区域财政政策、转移支付政策、税收优惠减免政策、区域投资政策、区域产业政策、区域金融政策等）,处理区域发展中的各种问题,引导区域经济发展方向,协调区域之间和区域内部的各种关系,缩小区域发展差距,促进区域经济协调发展,最终实现共同富裕.

为承担上述职能和完成既定的调控任务,区域调控组织的设置应遵循特定原则,这些原则主要有：第一,职能决定机构原则.设立机构必须以承担特定的职能为先决条件,否则机构就没有设立的必要.第二,分工协作原则.其中又内含集权与分权原则、管理幅度与管理层次匹配原则.分工首先是调控决策权在各管理层次间的分配,其次是各调控组织及内部职能部门间的分工协作.第三,调控权与监督权分设原则.调控与监督权分设要求两种权力不能掌握在同一组织手中,一般地,若调控权主要掌握在政府部门手中,监督权则主要应由人大组织来实施,或上级政府对下级政府进行监督.第四,区域调控的程序化、规范化和法制化原则.[8]

制度差异决定各国区域调控机构设置的不同模式选择.总体来看,世界各国区域调控机构设置的制度模式有三种：分立职能部门模式、专门职能部门模式和联合职能部门模式（茶洪旺、李健美：《区域经济管理概论》,中国人民大学出版社,2006）.分立职能部门模式是指区域调控政策决策权分散于政府各部门,各部门有权对本部门范围内的区域或地区层次的事务进行决策,有权单独实施区域项目,各部门间常缺乏必要的协调与沟通.专门职能部门模式是指区域政策及区域调控由特定的政府机构来制定和实施的制度模式,单一制国家大多采用此模式.联合职能部门模式是指区域政策和区域调控由政府内的几个部门联合实施的制度模式.

我国区域调控组织的设置一直采用分立的职能部门模式,如前所述,这种模式存在较多弊端.考虑我国特殊的国情,笔者认为,我国区域调控组织机构的设置适宜采用专门的（统一的）职能部门模式.

四、成立统一的区域经济发展调控机构的设想

(一)增设全国人民代表大会“区域与协调发展委员会”

全国人民代表大会各专门委员会①,是根据宪法规定为加强最高国家权力机关的工作设立的不具有权力机关性质而在权力机关领导下担负某种专门任务的机构.它是全国人大的常设性机构,受全国人民代表大会领导,全国人大闭会期间受其常委会领导和监督.[9]

区域发展不均衡、区域差距拉大已成为我国重大的经济、社会和政治问题并将长期存在.为此,有必要加强最高权力机关对区域经济协调发展及其调控的关注和介入,使区域差距和区域均衡发展问题真正引起“全民”的关注.为此,笔者建议在全国人民代表大会内增设专门的委员会――区域与协调发展委员会（名称暂定）.委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成,人选主要由全国人大主席团在代表中提名,全国人民代表大会通过.与其它专门委员会不同的是,区域与协调发展委员会可由全国人大在各省区直辖市任命若干不是全国人大代表的专家学者担任专职或顾问,如此,既可倾听各方面的呼声、兼顾各区域利益,又可提高相关问题调查研究的科学性.

区域与协调发展委员会主要承担以下职责：审议全国人民代表大会或其常委会交付的与区域发展相关的议案；向全国人民代表大会或其常委会提出属于其职权范围内的同本委员会有关的议案；审议全国人大常委会交付的被认为同区域协调发展相抵触的地方性法规和决议,行政法规、决定和命令,以及省级政府的决定、命令（比如地方人大或政府出台的进行地区封锁、恶性竞争等方面的法规或条例）等,并提出报告；对属于全国人大或其常委会职权范围内的同区域均衡协调发展有关的问题（包括区域资源的分配使用情况、区域经济均衡发展情况等）进行调查研究,并提出报告或建议等.

(二)成立统一的国家区域经济发展调控委员会

由于区域调控的各种杠杆分别掌握在政府各部门和省级政府手中,要使各调控手段和经济杠杆联动并发挥合力作用,就要使计划（规划）、财政、税收、投资、金融等手段在区域调控中保持一致.考虑到分立的职能部门模式固有的弊端,我国需要成立一个统一有权威的区域经济发展调控机构.

借鉴发达国家的成功经验,建议在国务院设置一个专门的区域调控与管理机构,名称可称为国家区域经济发展调控委员会,将国家发展改革委地区经济司、国务院扶贫办、国务院西部办、国务院东北办、国家中部办以及国务院有关部委中涉及区域调控与管理的职能进行整合,集中分散于各部门的区域调控的经济社会资源,由国家区域经济发展调控委员会掌握.将目前分散于国务院各部委、各区域经济发展平衡协调机构、国务院各直属机构、办事机构和事业单位中与区域调控及研究相关的功能集中于委员会,各部委涉及跨地区的事务必须报区域经济发展调控委员会协调.委员会的行政级别应高于国务院各部委,委员会主任由国务院总理或副总理担任,设副主任1至3名,正副秘书长各1人,成员由国务院各综合部门以及有关省、自治区、直辖市代表组成,充分反映经济发展水平不同区域的呼声和要求.

未来,区域经济发展调控委员会的职能主要有：提出区域经济发展及区际关系协调的政策建议报请立法机关审批；执行经立法程序通过的区域政策、区域规划及相关政策措施；统一管理使用区域发展基金,具体负责区域规划工作；协调各经济区、各省区之间的利益关系,化解区际矛盾和冲突,消除地区间不合理的行政干预、市场封锁和体制壁垒,促进生产要素的合理有序流动；整合区域资源,促进各区域间经济社会的均衡、协调发展,重点支持欠发达区域加快经济发展；组织实施跨行政区的重大基础设施和重大项目建设等.概而言之,主要承担制定区域规划、出台区域政策、支持落后发展、协调区际关系四大职能.

国家区域经济发展调控委员会下设办公室,作为实体机构具体承办委员会交办的事项.考虑到国家发展改革委在经济调控方面负有主要责任,为避免机构设置叠床架屋,可将国家区域经济发展调控委员会办公室在国家发展改革委内单设机构,承担具体的日常工作.办公室设主任1名,副主任3至5名,办公室主任可由国家发展改革委主任兼任,亦可由专人担任.在我国区域经济框架体系构建完成并获广泛认同后,可在国家区域经济发展调控委员会办公室内设立若干综合经济区的办公室,具体协调相关区域的经济发展.

(三)支持区域合作组织成立并发挥其协调作用

区域经济一体化客观上要求区域经济的调控、管理与组织,突破以行政区为单位组织经济活动的传统模式,按照市场经济原则和区域经济发展规律在经济区域内配置资源,实现有效的分工合作,这要求有效推进区域合作的制度安排和组织建设,培育新的合作组织机制,改善区域调控与管理.

建立区域合作组织,首先要确定区域合作应在多大范围内展开,合作组织协调的空间多大为宜.区域合作组织的建立及运行,应以科学的经济区域划分为基础,在各种经济区划中,笔者认为,以综合经济区（综合经济区划分方案另文探讨）为依据建立区域合作组织较为适宜.这是因为,综合经济区内相关各省区相互毗邻,经济联系紧密；区内各地市场化程度和经济发展水平接近,若不在合作框架内进行协调与发展,很容易发生恶性竞争,导致资源浪费和低效率.区域合作组织的类型主要有行政区政府间的合作组织和非政府合作组织两种.

1.行政区政府间的区域合作组织

区域经济合作组织的主要职责是：定期沟通并向相关方反映情况及重大问题；组织编制区域合作框架协议和有关规划；组织对区域内重大经济活动的评估；协调跨行政区投资者利益保障和非法律性纠纷等.

改革开放以来,顺应区域经济一体化潮流和经济区快速成长的趋势,我国相继成立了一些政府间区域合作组织,典型的有“长江三角洲城市经济协调会”、“泛珠三角行政首长联席会”和“环渤海区域合作机制”.这些合作组织对区域经济协调发展发挥了一定作用.

2.非政府区域合作组织

完整意义上的区域协调不应仅由政府来完成,非政府组织对区域经济发展的协调也是一种非常重要的制度资源.

非政府组织在区域协调过程中的优势,决定了NGO可在以下几方面有所作为：第一,促进经济区内不同文化的融合.文化融合（在少数民族聚居的欠发达区域,多元民族文化冲突较为严重,不利于经济发展和社会稳定）是区域一体化的重要基础,通过建立跨行政区的文化科技社团,促进区域内文化相融,科技教育资源共享.第二,协调竞争机制,成立区域同业行业协会.NGO通过同业行业的联合,采用自律、自治方式规范企业行为,倡导良性竞争、制止恶性竞争,优化区域内资源配置.第三,制定相关标准,建立区域统一的非政府资格认证、质量检测机构,避免行政区间因不同技术标准认证引发的贸易摩擦和市场壁垒.第四,倡导信息共享机制.因没有独立的利益诉求,NGO提供的信息可靠性更强,有利于提高区域对市场供求信息的把握.

区域合作组织（包括政府间合作组织和非政府组织）的建立是市场力量自发推动的结果,但在建立与运作前期,需要政府其中扮演一定角色并发挥应有的推动作用.

3.成立中国区域发展基金

借鉴发达市场经济国家的经验,集中现有分散于各部门的区域调控的经济社会资源,设立“中国区域发展基金”,由国家区域经济发展调控委员会统一支配.基金使用要与国家区域调控总体目标相符合,改变传统体制下将资金用于落后区域生产性基础设施的做法,主要将之用于欠发达区域的公共基础设施建设、环境项目投资,对欠发达区域的产业政策调整提供资金配套.通过改善欠发达区域的基础设施和投资环境,提高区域的竞争力和自发展能力.

结 语

增设全国人民代表大会区域与协调发展委员会,成立统一的国家区域经济发展调控委员会及在经济区域内建立区域经济合作组织,就建立起相对完整“三位一体”的分层次区域调控组织体系.在三种调控组织中,全国人大和国家区域经济发展调控委员会的调控具有权威性,区域合作组织的协调建立在政府信用或志愿基础上,与前二者相比,其协调行为不具权威性和强制力,是区域调节的“软组织”.在区域调控过程中,应发挥三者的协同调节作用.

[注 释]

①第一至五届全国人民代表大会,设有民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会.其中,四届全国人大是在""时期召开的,社会主义法制遭到严重破坏,未设专门委员会.党的十一届三中全会以后,从六届全国人大起设有民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会.七届全国人大在上述专门委员会外,增设内务司法委员会.八届全国人大增设环境保护委员会.九届全国人大增设了农业与农村委员会.所以,现在全国人民代表大会共设有9个专门委员会.见中国人大网：http: //.npc.省略/zgrdw/home/index.jsp.

[参考文献]

[1]茶洪旺,李健美．区域经济管理概论[M]．北京：中国人民大学出版社,2006,98-102.

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[3]邓 炜,任新民．中外地方政府经济调控机制比较[J]．南京社会科学,1996,（9）：28-33.

[4]江世银．论我国区域经济发展与宏观调控[J]．四川行政学院学报,2003,（3）：52-55.

[5]国务院扶贫办网站[Z/OL]..cpad.省略/.

[6]国务院西部开发领导小组办公室网站[Z/OL]. .chinawest.省略/web/index.asp.

[7]贾庆军．美国调节区域经济差异的财政措施及启示[J]．重庆工商大学学报,2005,（2）：59-63.

[8]董玉明,段 浩．论宏观调控法对区域经济发展的科学调整[J]． 山西大学学报（哲社版）,2005,（3）：31-36.

[9]中国人大网[Z/OL]..npc.省略/zgrdw/home/index.jsp.

Reflections on Setting up the Unified System of Regional Regulatory Organizations

Wang Tao

（Institute of Planning Design, China Academy of Telemunication Research of MII , Beijing 100037,China）

Abstract：Based on our country’s the constitution of current region regulation anization system and its defects, this article elaborates the anization principle and system pattern of setting region regulation anization. Our country’s region regulation anization should adopt the unified functional department pattern. Finally, one“trinity”of system design is proposed for establishing the unified regional anizations control system.

Key words：region regulation anization；centralized functional departments pattern；reflections

（责任编辑：张改兰）