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摘 要:基本公共服务均等化问题关系着我国的发展,从纳税人权利角度来看,免费公共物品权利是纳税人权利的核心,免费公共物品具有免费和非排他性,只能靠税收来提供,纳税人有免费使用免费公共物品权,享受足量免费公共物品权和免费公共物品损害赔偿权.我国在法律制度,权利认识和程序保障方面对免费公共物品权还未重视,纳税人实际享受到的免费公共物品的数量和质量也有限,在基本公共服务均等化建设过程中,要尊重纳税人权利,切实有效的进行财税法律制度改革,让纳税人成为国家真正的主人.

关 键 词 :纳税人;免费公共物品;公共物品损害赔偿权;公共服务均等化

一、问题提出

在十八大建设社会主义和谐社会的新旗帜指引下,我国经济社会事业取得了各项发展,国家综合实力空前提升,人民生活水平不断提高.但在发展的过程中,也存在很多问题,典型的问题是基本公共服务均等化不足的问题.

基本公共服务均等化可以从哲学、政治、管理、财税、法律等诸多方面提出理论支持,然而从纳税人对免费公共物品权利的角度尚鲜有人关注,本文尝试从该角度进行解读,以为政府建立基本公共服务均等化进行财税法律改革提供法理依据.

二、纳税人对免费公共物品的权利

纳税人的权利包括宪法上的权利,税收基本法上的权利以及对免费公共物品的权利这几类.免费的公共物品与最大多数纳税人关系紧密,代表最多数纳税人的需求,另外它们主要是由税收提供,纳税人对它们的关注程度比付费的私人物品要低,但实际上,纳税人纳税后,有权享受免费公共产品,纳税人也是免费公共物品权的核心倡导者.

1.免费公共物品的特征与均等化

(1)免费公共物品的特征.免费公共物品的特征取决于“免费”和“公共”两个方面.首先,免费公共物品不需要付出任何代价就能享受.比如我们有免费走在马路上的权利,我们受到违法犯罪侵害有请求国家保护的权利.现实生活中的例子还很多,如国家战争时人民不需付费有权享受国防的保障,享受街灯的照明等.获得免费公共物品虽然不需要付费,但也需要相应成本.有些免费公共物品的享受是没有成本的,如国防、社会治安,有些免费公共物品的享受则是需要成本的,比如去城市免费图书馆需要花费时间成本,特别对于郊区人来说.

其次,免费公共物品的消费不具有排他性.一般情况下,增加消费者使用免费公共物品没有太多影响,比如国防、社会治安等.但在现实生活中免费公共物品所能容纳的消费者数量有一定限度,增加消费者就会影响物品的使用质量,比如在拥挤的道路上,增加一辆车都会影响其他人的通行.

再次,免费公共物品只能通过公共财政来提供.由于免费公共物品不收任何费用,只能依靠公共财政来提供.一般来说,公共物品基本都是通过公共财政来提供的,但免费公共物品只能由公共财政来提供,收费公共物品则部分由公共财政提供,部分由收费提供.

(2)免费公共物品的均等化.纳税人对收费公共物品的享有可以有条件的不平等,但免费公共物品是保障人的最基本生存和发展需要的,也是人权所保障的,因此免费公共物品应当均等化,它是构建和谐社会的重要条件.它包括社会保障、环境保护、垃圾处理、义务教育和文化需求等方面,要为社会所有成员享受.实现免费公共物品均等化是税收和财政制度的基本方向,是完善公共财政税收体系的要求.可以通过税收方法调节高端阶层收入,促进不同社会群体之间的收入差别,使之保持在社会正义所能容忍的幅度之内,并使所有成员共享免费公共物品和社会发展成果.

2.纳税人对免费公共物品的权利

根据税收法定和预算法定的原则,纳税人享有免费公共物品的权利,这些权利包括以下方面:

第一,免费使用免费公共物品权.纳税人有权不支付任何费用地使用免费公共物品,政府不能以任何理由直接或间接收取费用.现代社会都是宪政政府,公民和政府之间通过理论上的社会契约的方式建立关系,政府的存在依赖纳税人的税收,而每个纳税人的生存又需要基本的一些权利,包括免费公共物品权,比如国防、社会治安、环境保护、外交、社会救助等等.

第二,享受足量免费公共物品权.从财政立宪的理论来说,纳税人交了多少税收,就有权利要求要求政府提供多少公共物品财政支出.衡量免费公共物品是否足量的指标包括纳税人缴纳税款的总量、经济发展水平、政府提供公共物品的效率、政府官员的勤勉程度、纳税人的基本公共需要等.一般来说,纳税人的基本公共需要是最直观的指标.以江苏南京为例,由于地理、历史和经济等原因,绝大多数的公园,图书馆,免费公共资源集中在江南,而江北发展严重滞后,另外由于只有长江大桥免费,其他过江通道收费并且位于偏远郊区,江北市民到江南主城交通出行极为不便.南京纳税人有权要求南京政府提供更方便的交通出行方案缓解交通压力,具体则由南京市人大对南京市政府的年度公共资源建设规划进行批准和监督,对南京市政府的工作进行述职审查,最终衡量南京市政府的工作是否尽职,公共财政支出是否足额,官员是否勤政廉洁,税收是否按预算进行征收和使用.这就需要立法机关加强专业化素养,增加足够的法律和相关专业专家.

第三,免费公共物品损害赔偿权.由于免费公共物品的缺陷而导致纳税人人身和财产遭受直接损害,政府应当予以赔偿.公共物品致人损害赔偿的理论基础与国家赔偿同源,有人 权说,人权保障说,公平负担说以及我国的法律责任说等等,笔者认为还包括纳税人权利说.即免费公共物品是满足最大多数纳税人最基本需要的,这一权利与纳税人享受足量免费公共物品的权利是紧密联系的,因此必须确保质量安全.政府没有提供足够免费公共物品,只承担舆论与政治责任.但如果由于免费公共物品的质量问题导致了个别纳税人的直接损害,比如马路窨井盖丢失致人受伤,大桥垮塌造成伤亡等,政府就应当直接承担法律责任,如韩国就有公共物品瑕疵产生损害国家赔偿制度.韩国国家赔偿法所确立的公共营造物设置或管理上的瑕疵所致损害赔偿理论及制度,对于我国具有很多参考和借鉴价值. 三、我国纳税人对免费公共物品权利制度现状与完善

截至目前我国宪法以及各部门法律尚未建立纳税人对免费公共物品的权利制度.从现实情况看,我国纳税人对免费公共物品权利的享有程度还比较低,甚至连明确的纳税人对免费公共物品权利的概念都没有确立,需要从法律制度,权利实质,程序保障各方面进行完善.

纳税人权利视域下基本公共服务均等化参考属性评定
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首先,要把免费公共物品权纳入我国法律体系.我国现行法律制度中尚没有明确的关于纳税人对免费公共物品权利的规定,本文所述的一些基本权利有些只能从相关法律制度中间接推导出来,有些则只能从更基本的宪法和法律原则中推导出来.我国目前有相关规定的只有侵权责任法有一点,比如第十一章的物件损害责任,然而也是由管理人和所有人民事赔偿,并未纳入行政赔偿的体系中.而笔者认为该责任应该由国家赔偿,因为国家提供公共物品的行为属于行使职权行为;国家对公共物品存在设置或管理上的瑕疵是违法的行政行为;设置、管理公共物品的当事人不应承担最终的赔偿责任,只应作为赔偿义务机关;侵权责任法列举的侵权行为范围过于狭窄,不利于保护纳税人.

其次,要加强对免费公共物品的权利认识.我国纳税人实际享受到的免费公共物品的数量和质量还是十分有限的.一些本来应当免费公共物品现在还处于收费阶段,如幼儿、高中教育,城市公园、图书馆等文化资源;一些免费公共物品的数量太少,无法满足纳税人的基本需求,比如南京市的免费过江通道太少无法满足南京人民的需要;一些免费公共物品由于执法者未尽职而损害了纳税人的利益,比如 看到有人违法犯罪却躲避不打击犯罪.为此,我国政府应该在提供免费公共物品方面进行更大的努力,提高免费公共物品提供的效率,更好地满足纳税人对免费公共物品的需求.

再次,要加强对权利的程序保障.我国各级人大往往没有真正代表纳税人的利益,这其中既有历史因素,也有制度问题.就我国而言,一方面应该提高各级人大听取和采纳广大纳税人呼声的程度,另一方面应当努力设计制度保障纳税人对免费公共物品的权利,通过执法、司法保障纳税人权利,比如征税机关在征税过程中严格依法征收,尊重和保护纳税人的权利,并依法接受监督.在司法过程中,加强对法律法规和规章的司法审查制度,另外加强立法听证制度、预算公共制度、纳税人诉讼制度等.

公共服务均等化是公共财政的基本目标之一,指政府由经济发展水平和阶段来提供旨在保障个人生存和发展权所需要的最基本社会条件的服务,也是世界各国的共同理想.基本公共服务均等化不仅是保障人人享有基本公共服务,也包含了社会公平和正义的要求,实行公共服务均等化在当前具有非同寻常的重大意义,所以基本公共服务均等化是缩小城乡差距和贫富差距以及地区间不均衡发展的重要途径,它也是保障人的全面发展的重要条件,是实现纳税人权利公平的路径保障.

所幸的是,新一届政府已将基本公共服务均等化作为重要工作写入十二五规划,还专门出台了首部国家级专项规划——《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,提出中国公民有权享受政府提供的基本公共服务项目及其标准,明确争取到2020年基本实现基本公共服务均等化,即不论贫富、性别、地域都可以公平地获得基本公共服务.


写法律制度论文的注意事项
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把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供,是中国公共服务发展从理念到体制的创新.中国实行社会主义制度,公民都有获得基本公共服务的权利,保障人人享有基本公共服务是政府的职责.它与建设社会主义法治国家,落实纳税人权利相辅相成.在基本公共服务均等化建设过程中,尊重纳税人权利,切实有效的进行财税法律制度改革,让纳税人成为国家真正的主人,将为建设公民社会和国家的发展提供强大的动力.

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(作者单位:南京信息工程大学公共管理学院、南京国信税务师事务所)

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