广州市城中村改造的问题与

摘 要：随着城市经济发展的提速,城市规模急剧扩大,城中村也随着城市发展逐步形成.近年来,城中村问题已经成为政府、学术界等共同关注的问题,促使国内一些学者和政策研究机构对城中村改造问题展开研究.城中村改造是一个城市走向现代化的必由之路,是一项全面提高城市化水平、改善人民群众生活质量的工作.因此,对城中村的改造问题的研究具有重要的意义.文章主要以广州市为研究区域,阐述了城中村的定义,提出了广州城中村的现状,从而针对广州市城中村存在的问题及对策进行了分析与研究.

关 键 词：广州市；城中村改造；问题；对策

引言：

城市化与现代化是历史发展的潮流.近年来,城中村由农村聚落更新为城市社区,既是城市发展的需要,也是我国现代化建设的必须,所以城中村问题引起了政府、学术界的广泛关注.目前在广州市经济发展的过程中,城中村问题不断阻碍了广州市经济的发展：一方面建筑密集杂乱,环境恶劣、交通紊乱和不易纳人城市管理,与现代化的城市文明形成强烈的对比和反差；另一方面又保留了许多的历史文化,延续着中国的农耕文化、鱼耕传统和地方特色.这种问题给我们带来了许多的思考和困惑,所以如何做好广州城中村的改造工作成为了人们首要关注的焦点问题之一.

1城中村的定义

城中村是指包容在剧烈城市化地区里的村庄,主要位于城乡边缘带（城市规划区内）,一方面具有城市的某些特征,也享有城市的某些基础设施和生活方式,另一方面还保留着乡村的某些景观,以及小农经济思想和价值观念的农村社区阵.

2广州城中村的现状

据统计,广州市市区（指经国务院批准的广州市规划发展区386平方公里范围内,不含番禺、花都、增城、从化等区域）分布着139个城中村.分属五个带农村的区,其中以天河区居多.

按照已完成的行政村规划,未来数年间城中村仅建设用地在建成区的部分将达到80.6平方公里,占广州市规划区面积386平方公里的20.9%.这些需要纳入城市化发展的139个行政村按照其实际拥有的农用土地现状及城市建设发展情况,可分为三种情况：

一类：完全没有农用地的农村,或已经完全被城市所包围的地区.例如：三元里村、石牌村.

二类：有小量农用地的农村和处于城市近期重点建设区域的农村.例如：瑶台村.

三类：有较多农用地的农村和近期不列入重点建设区域的农村.例如：旧村（村名）.

对广州市而言,现在急需改造的是一类和二类城中村.这些城中村已完全或基本没有耕地,农业收入在其经济收入所占的比例微乎其微,农业人口占总人口比例普遍低于50%,有的村比例不到10%,有的村甚至已经完全没有农业人口.

3广州市城中村改造中存在问题及对策

2000年9月,广州全市开始实施城中村的改造与规划,2007年之后,启动了城中村的全面改造,创出了村集体主导的城中村改造的“广州模式”,成效显著.但“城中村”改造工作仍然落后于政策预期.究其原因,当前广州市城中村改造主要存在以下几个方面的问题：

3.1改造方案可行性差,改造工程无法启动

在村集体主导的改造模式中,改造模式由村集体自主选择.但是村集体与村民之间的沟通不善也有可能导致改造方程无法动工.由于改造方案是村集体自主选择的,因此往往都对大部分村民有利,但也有可能某些具体的改造赔偿细节,如违章建筑的界定及赔偿等,损害了某些少数村民的利益.村干部及大部分村民希望尽快改造,往往忽略了少数村民的意愿,伤害了少数人的利益,从而导致钉子户的出现,导致改造工程无法启动.

因此,在改造过程中,要坚持以人为本,把以人为本的精神落实到村民生活的每一个细微之处.城中村改造不仅是环境的改善和设施的配套完善,也不仅仅是村民居住地域的变迁和村民身份的转变,更重要的是村民的思想观念、生活方式以及行为方式的转变.要充分调动村民参与改造的积极性,通过引导,加深他们对城中村改造的各项方针政策的理解,要以大多数村民的利益为目的,切实解决好各种历史遗留问题,维护村民的合法权益,做到群众得实惠,村集体经济得发展.

3.2开发商有意拖延施工进度,以获取土地升值利益

在房价疯涨的年代,开发商都希望延迟开发,等待土地升值.在其他商业开发项目中,延期开发是明令禁止的.但在房地产开发项目中,因拆迁等问题使得改造项目可以顺利延期,为开发商带来大量的土地升值利益.开发商通过延期开工可以获利的现象是导致改造项目进展缓慢的一大原因.开发商通过拖延施工进度获利的行为不仅阻碍了广州市城中村改造的进程,也导致大量资金积压在城中村改造项目上,使得广州市其他商业改造项目缺乏足够的社会资金,不利于广州的总体健康发展.

要解决开发商有意拖延施工进度的问题,除了制定相关的政策鼓励开发商尽快动工之外,更好的办法在于换协议改造模式为招拍挂模式.与协议改造模式相比,招拍挂模式可以大大简化改造前期的繁荣谈判程序,提高改造的效率.并且,拍卖模式增强了政府在改造项目中的话语权,确保政府能够提高监管力度,督促开发商尽快尽好地开工.而在现行的协议转让模式中,开发商利用拆迁或村民监督等理由有意拖延工程进度,政府也束手无策,处于相当被动的位置.

3.3开发商与村集体存在较严重的委托写作技巧问题

开发商出于自身利益考虑,有较强的私调容积率或安置房比例、延长回迁时间等行为的动机,从而导致村集体与开发商在改造过程中发生矛盾,降低了改造进度.开发商与村集体之间的委托写作技巧问题带来的后果在分期改造的改造模式中更为严重.一旦村集体与开发商发生矛盾,导致该期改造工程无法顺利竣工,使得后续几期的改造项目也无法按照原来的规划顺利进行,在改造前期做的改造方案也大部分无法落实,这也是广州市当前城中村改造方案可行性低的一重要原因.除了拖慢城中村改造的进度之外,开发商与村集体的委托带来问题也往往带来“钉子户”或强拆等社会丑闻的发生,激化社会矛盾,不利于广州市的总体健康发展.要解决开发商与村集体之间的委托写作技巧问题,根本措施在于加强政府作为中立第三方的监督及导向作用,提高政府监督力度,规范开发商行为,从而更好地保护村民利益,减少改造进程中村民与开发商的矛盾.

3.4城中村土地属性限制了融资渠道

城中村土地属集体所有,不能设定抵押权,因此限制了融资渠道.例如,银行规定：集体土地和宅基地不能单独作抵押物,且在建工程必须取得国有土地使用证,建设用地规划许可证等才能申请贷款.城中村土地不能设置抵押权是当前城中村融资渠道较少的主要原因.融资渠道虽有差异较大,但高流动性是不同融资渠道的共同要求.城中村土地无法设定抵押权,使得城中村土地价值不能在不同的投资者之间顺利流通,限制了其他融资方式在城中村改造项目中的使用.当前广州市的城中村改造项目基本上单一依靠银行贷款,其他融资方式如房地产信托、资产证券化等新融资手段没有获得很好的应用.只有真正破除土地所有制的二元性,放宽城中村土地抵押权的设定限制,才能拓宽融资渠道,利用社会资金加快城中村改造的进度.

3.5政府财政支持受限

根据《土地储备管理办法》的规定,各类财政资金不能用于土地储备贷款的担保,土地储备机构也不得以任何形式为第三方提供担保,这也在一定程度上加大了城中村改造项目融资的压力.政府受地方财政贷款额度所限,即使具有较强的偿债能力,也因相关政策所限无法得到贷款,降低了资金的可获得性.政府财政支持受到较大的政策限制,使得城中粗改造项目无法借助广州市强大的财政力量的支持,降低了城中村改造的进度.

改造城中村需要巨大资金投入,因而需要积极扩充资金来源,采取灵活多样的投融资渠道,多元化、多途径融资,形成政府、村集体、开发商、民间多渠道的筹措资金的格局.广州市目前采用的就是这种以村集体主导的方式,就是以村集体和村民个人出资为主,市、区两级政府财政视情况,对规划建设设计方案及公共设施、基础设施给予适当支持.但是,这种筹措资金的办法是远远不够的,广州市的城中村改造资金应该实现资金主体多元化,投资方式多样化.例如：银行给予低息、无息贷款支持；政府和村集体投资建设村民公寓,以稍高于成本的出售给村民,多余部分作商品房出售,回收资金滚动使用于旧村改造.

4结束语

总之,要解决当前城中村改造过程中存在的问题,推动广州市城中村改造工作,根本措施在于提高政府在城中村改造中的话语权,加强政府的监督力度及导向作用,规范开发商的行为,指导城中村项目更好更快地完成.

[2]刘业.从城市发展特点看广州城中村改造的模式和意义[M].城市规划年会论文集,2005

[3]蓝宇蕴.论城中村改造的社会基础――以广州市城中村为例的研究[M].华中师范大学学报,2007（02）.