我国海洋渔业环境保护管理机构间的协调机制探析

[摘 要]海洋渔业环境保护协调机制是促进海洋渔业可持续发展的重要保障.对海洋渔业管理中各管理机构在环境保护方面的协调进行归纳分析.研究发现,我国现行的海洋渔业环境保护协调机制还存在着管理机构混乱、职能交叉、部门间合作意识不强、应急协调机制不完善等诸多问题.需通过建立我国海洋渔业环境保护综合管理机构,加强有关海洋渔业环境保护协调机制的政策制定及执行,加强管理中的监督、考核,完善海洋渔业环境保护管理中的应急协调机制等方面促进我国海洋渔业环境保护协调机制的构建.

[关 键 词]海洋渔业；环境保护；管理协调机制

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）07-0013-05

《中国海洋21世纪议程》指出,我国海洋渔业资源的开发利用和环境保护基本上是以行业和部门管理为主.近年来,伴随着海洋渔业经济地位的不断上升,海洋渔业资源的不断深入发展,海洋渔业环境问题也日益恶化,各类涉海主体间的矛盾不断增多,传统的海洋渔业管理已渐渐无法适应管理实践的现实要求,海洋渔业资源、环境的开发和保护面临一种新的、较为严峻的形势.王琪等学者研究认为,其原因主要是由于管理部门分散、政出多门、利益纷争、海洋区域管理、综合管理不到位的结果.[1]

早在1992年6月联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》便提出了“加强适当的协调机制”的要求,各国都在积极建立并完善环境保护管理中的协调机制.如何跟上改革的步伐,建立健全我国海洋渔业环境保护管理中的协调机制,对促进海洋渔业实现合理、有序、协调和可持续发展,并获得最佳的经济、社会和生态环境等综合效益有着重要的意义.

一、我国海洋渔业环境保护机构间协调管理的实践

海洋渔业环境保护（EnvironmentalProtectionofMarineFisheries）,主要是指为防止因物理原因或化学原因导致适宜于经济水生生物生存、繁殖和生长的海洋水域环境遭到污染和破坏,以协调渔业人口和渔业环境的关系、保障海洋渔业经济发展的可持续发展为目的,而采取行政的、法律的、经济的、科学技术的多方面的防治和保护措施,是我国环境保护工作的有机组成部分.[2]

国家、地方、公民个人都是海洋渔业环境保护的主体,而对海洋渔业环境保护进行管理的主体则是指进行环境管理认识和实践活动的有意识的管理者.本文所指的海洋渔业环境保护管理的协调机制是指海洋渔业环境保护行政管理机构在领导、组织、执行、督察、考评、奖惩等方面的制度建立与运行.协调机制主要协调的关系包括海洋渔业环境保护管理机构与地方海洋渔业环境保护管理机构的关系,跨行政区域间海洋渔业环境保护管理各机构的关系,同一行政区域内部海洋渔业环境保护管理各机构的关系,相关涉海行业与所在区域间海洋渔业环境保护管理机构的关系,应急事件中海洋渔业环境保护管理各机构间的关系以及海洋渔业环境保护管理机构与公众的关系等.本文主要研究的是海洋渔业环境保护管理各机构间的关系.

(一)海洋渔业环境保护管理机构间的协调机制

根据《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国渔业法》以及相关部门的职责,我国层级海洋渔业环境保护管理的机构及职能概括如下：

法律规

定部门11部门名称11部门性质11相关职责国务院环境保护行政主管部门11中华人民共和国环境保护部11国务院组成部门11对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督,并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作等.国家海洋行政主管部门11中华人民共和国国家海洋局11国土资源部直属机构11负责拟订海洋发展规划,实施海上维权执法,监督管理海域使用、海洋环境保护,负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作等.国家海事行政主管部门11中华人民共和国海事局11交通运输部直属机构11负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理,污染事故的调查处理等.国家渔业行政主管部门11渔业局11农业部直属机构11负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理,负责保护渔业水域生态环境工作等.军队环境保护部门11总后勤部基建营房部11中国人民解放军环境保护委员会办事机构11负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理等.层级海洋渔业环境保护管理机构间实现协调的方式主要有专题会议、信息共享、政策方案的印发、学术研讨、设立临时协调机构等.

(二)同一行政区域内部海洋渔业环境保护管理各机构的协调机制

从地方层面讲,沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责由省、自治区、直辖市人民政府根据相关法律及国务院有关规定确定；江河、湖泊等水域的渔业,按照行政区划由有关县级以上人民政府渔业行政主管部门监督管理；跨行政区域的,由有关县级以上地方人民政府协商制定管理办法,或者由上一级人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构监督管理.地方间海洋渔业环境保护机构的协调方式包括开展实地海洋渔业环境的调查、监测、监视和评价,发布专项环境信息,讨论制定专项方案,监督与被监督等.我国沿海城市较多,本文选取相对有代表性的天津、上海和广州三个城市,对其海洋渔业环境保护管理的机构及职能概括如下：表2部分沿海城市海洋渔业环境保护管理机构及相关职能

城市名称11海洋渔业环境保

护机构名称11机构性质11相关职能天津11环境保护局11政府组成部门11负责指导、协调和监督本市海洋环境保护工作；设水环境保护处组织贯彻有关海洋环境保护方面的法律、法规和规章等.水务局11政府组成部门11主管本市河道、水库、湖泊、海堤；组织指导海岸滩涂的治理和开发；负责水资源保护工作,组织编制水资源保护规划；提出限制排污总量建议等.海洋局11政府直属机构11主要承担保护海洋环境的责任；负责防治海洋工程、海洋倾废等造成污染损害的环境保护工作；监督陆源污染物排海、海洋生态环境保护等.交通运输和港口管理局11政府直属机构11参与港口的建设市场管理；承担港口行业的管理责任；依据有关规定,组织制定本市港口管理规则、制度和办法并实施监督检查等.上海11环境保护局11政府组成部门11负责牵头协调重大环境污染事故和生态破坏事件的调查处理；协调区域间环境污染纠纷及辖区外的环境污染纠纷；负责环境应急管理工作；组织开展本市环境保护执法检查等.交通运输和港口管理局11政府组成部门11组织协调港口重大突发事件、重大灾害事故和重大怎么写作供应事故的应急处置；承担所辖通航水域的卫生防疫、船舶污染防治的监管责任等.水务局（海洋局）11政府组成部门11承担保护海洋环境的责任；会同有关部门制定地方海洋环境保护与整治规划、标准、规范；负责防治海洋工程项目和海洋倾废对海洋污染损害的环境保护工作；负责协调水务、海洋突发事件的应急处理等.广州11环境保护局11政府组成部门11负责协调组织重大环境突发污染事件应急工作,调查处理重大环境污染和生态破坏事故,协调和监督海洋环境保护工作等.农业局（挂市海洋与渔业局牌子）11政府组成部门11综合管理、协调和指导海洋保护；承担海洋经济运行监测、评价及信息发布的责任；承担规范管辖海域使用秩序的责任；承担海洋环境保护和修复的责任等.水务局11政府组成部门11负责本市排水、污水处理、再生水利用的行业管理；组织实施污水处理、再生水利用行业特许经营管理制度；负责排水突发事件应急管理工作；审定水域的纳污能力,监督本市水环境治理规划的实施等.交通委员会11政府组成部门11负责组织协调广州地区多种运输方式的衔接；组织协调制定全市交通行业环境保护和节能减排工作；负责全市交通行业安全生产监管和应急管理,参与调查处理交通行业重特大安全事故等.根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国渔业法》等有关法律和法规的规定,地方人民政府负责本行政区内的海洋渔业环境保护管理工作,并且下级政府应向上级政府负责.

(三)与地方海洋渔业环境保护管理机构间的协调机制

与地方海洋渔业环境保护各机构间的协调方式增加了对地方各机构的监督考核、扶持及地方机构向机构的工作汇报等.以海洋渔业环境保护中的应急事件管理为例,国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构.在国务院总理领导下,由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作,必要时派出国务院工作组指导有关工作.国务院设国务院应急管理办公室,履行值守应急、信息汇总和综合协调职责,发挥运转枢纽作用.我国《风暴潮、海啸、海冰灾害应急预案》和《赤潮灾害应急预案》的实施进一步完善了海洋渔业环境保护应急管理的制度建设.2008年黄海浒苔事件的爆发正值我国奥运会,青岛承办奥帆赛的海域也受到影响,在此次应急事件的处理过程中,国家环境保护部、国家海洋局、山东省与青岛市环保机构和海洋管理机构及当地驻军成立了青岛海域浒苔处置应急指挥部,全面指挥、协调和调度海上浒苔应急处理工作,海洋环境管理部门纵向指挥,地方政府及海洋环境管理部门联动作战,在良好的协调机制下使此次应急事件处理的及时有效.[3]

(四)跨行政区域间海洋渔业环境保护管理各机构的协调机制

对于跨行政区的海洋渔业环境保护活动,由有关的地方政府协商管理或者由共同上级人民政府决定.其海洋渔业环境保护各机构间的协调方式主要通过专题会议、方针办法、调研座谈等开展合作、互助.例如,农业部根据《渔业法》制定了《渔业法实施细则》经国务院批准发布,并分别在上海、烟台和广州设立了东海渔政局、黄渤海渔政局和南海渔政局,三个渔政局更直接地负责所管辖的各省、直辖市、自治区的渔业法律、法规和规章的执行,并领导、组织、协调和指导海洋渔业环境保护管理工作.此外,农业部设立的长江渔业资源管理委员会、珠江流域渔业管理委员会、黄河流域渔业资源管理委员会,这三个流域的渔业委员会被赋予协调组织制定各流域的渔业资源养护措施和规划、协调组织开展重大渔业执法行动、水生生物资源增殖、重大污染事故调查处理以及涉渔工程环境影响评价等职责.

(五)相关涉海行业与所在区域间海洋渔业环境保护管理机构的协调机制

《中国海洋21世纪议程》中指出：“综合管理与行业管理有相辅相成的作用,都是海洋管理体系不可缺少的组成部分,而且不能互相代替”.[4]当前我国的主要涉海行业管理部门包括渔业、海事、环保、科研、外交等部门,根据相关法律法规,环境保护行政主管部门在批准设置入海排污口之前,必须征求海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见；海洋工程建设项目必须符合海洋功能区划、海洋环境保护规划和国家有关环境保护标准,在可行性研究阶段,编报海洋环境影响报告书,由海洋行政主管部门核准,并报环境保护行政主管部门备案,接受环境保护行政主管部门监督；海洋行政主管部门在核准海洋环境影响报告书之前,必须征求海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见；国家海洋行政主管部门在选划海洋倾倒区和批准临时性海洋倾倒区之前,必须征求国家海事、渔业行政主管部门的意见.我国曾成功地开展了多部门、跨地区的海域综合调查工作.[5]海洋渔业环境保护管理机构主要通过召开听证会、开展调研、座谈、建立沟通途径等开展与管理区域内相关涉海行业的协调.例如,1991～1993年由国家海洋局负责组织,国务院21个部、委、局和直属部门以及沿海12个省、区、市参加的《全国海洋开发规划》的编制活动,就是一次包括所有涉海部门和沿海省市的大协作.

二、我国海洋渔业环境保护机构间协调管理面临的问题

(一)机构管理缺乏纵向分工

由表1可以发现,我国海洋渔业环境保护机构的横向分工较明确,各部门分别负责该区域与海洋渔业有关的环境保护工作,但在表2的纵向管理中可以发现,我国沿海省市实行的海洋渔业环境保护管理模式并不统一,涉海的管理部门多样.广州实行海洋与渔业管理模式,受到海洋局和农业部的双重领导；上海实行分局与地方相结合的管理模式；而天津则为国土资源管理模式,将地矿、国土、海洋合并,海洋部门负责海洋综合管理和海上执法.管理模式不统一,相应的管理机构在机构名称和级别上也各异,虽有利于结合沿海省市的具体情况开展海洋渔业环境保护管理工作,但不利于与地方机构间的纵向分工,分工不明将导致多头领导,不利于海洋渔业环境保护管理协调机制的深化.例如,在“渤海碧海行动计划”实施的过程中,设置了治理海洋环境污染的机构,环渤海的三省一市也设有主管海洋环境的厅、局,一定程度上造成了机构的重叠和多头管理,导致政出多门,利益难调,计划最终受阻[6]；天津市海洋监察大队受中国海监和天津市海洋局的双重领导,承担国家和地方政府的双重执法任务.

(二)海洋渔业环境保护协调机制的政策制定不完善

我国海洋渔业环境保护与管理的基本法律制度初步形成于20世纪80年代,相关的法律主要有《渔业法》（1986）、《渔业法实施细则》（1987）、《海洋环境保护法》（1999）、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（1983）、《海洋倾废管理条例》（1985）、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（2006）和《突发事件应对法》（2007）等,此外,还有《全国海洋功能区划》、《国务院关于进一步加强海洋管理工作若干问题的通知》、《国家突发环境事件应急预案》等纲领性文件.尽管我国已有以上海洋渔业管理的相关政策,但在环境保护管理协调机制方面还存在以下问题：

海洋渔业环境保护日常协调管理的制度不完善,如《海洋环境保护法》第八条第二款规定“跨部门的重大海洋环境保护工作,由国务院环境保护行政主管部门协调；协调未能解决的,由国务院做出决定.”但针对跨部门非重大的日常海洋环境保护工作出现冲突的情况并没有相应的规定.在海洋渔业环境保护中,规范的日常协调管理可以有效的预防环境污染,避免重大污染事故的发生,但政策制定中对日常协调管理的忽视导致我国海洋渔业的管理实践多为重治理、轻预防.其次,现有政策中对及地方政府职责,协调机制、责任追究机制以及陆域与海域环境保护的关系等方面都没有明确的规定,使得各行业部门容易只考虑本行业存在的管理问题,造成了各项海洋渔业管理职能和职责的分散、交叉与重叠,管理成本增加且效率降低.[7]第三,地方各级政府针对层级的各项法律条文也制定了相关地方政策及文件,但跨区域间协调管理的各项政策不完善,对污染事故问责不到位,造成各区域间海洋管理职能部门难以履行好国家赋予的海域协调管理职责,也造成出现问题互相推诿的现象.（三）对海洋渔业环境保护管理的监督、考核不到位

我国当前在海洋渔业、海洋油气等行业管理中有了比较全面的法律依据,但在加强海洋渔业环境保护协调管理方面,多为口号式的倡导,缺乏有效的监督、考核.这使得各部门在管辖区域内容易忽视环境保护的重要性,更多的注重海洋渔业带来的地方利益及部门利益；此外,不同地区间的海洋渔业环境、公众需求、海洋渔业污染情况及地域等差异,导致各部门对海洋渔业环境保护的着眼点不同,对于大多数地方政府来说,财政收入永远放在第一位,在企业通过非法排污降低生产成本带来高盈利,带动区域经济发展的情况中,地方管理部门往往降低了对相关企业的处罚甚至任其发展.例如,2001年启动的“渤海碧海行动计划”实行了5年后,最终因渤海污染物入量居高不下,赤潮频繁爆发,时常发生重大污染事故而宣告失败.多位学者指出,对渤海治污的关键在于当政者能否痛下决心改变经济发展方式,部门之间能否形成合力.进一步的分析发现,未制定清晰的海洋渔业环境保护目标责任机制,对各机构间在环境保护协同治理方面的监督考核不到位,加大了各机构间在海洋渔业环境保护方面合作的难度.

(四)海洋渔业环境保护应急协调机制不完善

我国有关环境保护及海洋渔业的相关法律中均对应急事件的处理做出了规定,也陆续颁布了各行业的环境事件应急预案,但法律条文中的应急规定注重纵向协调,缺乏横向协调且纵向应急管理的层次较多,“属地为主,分级响应”的应急原则不能得到有效的贯彻,应急事件的处理结果更多的取决于的重视程度.[8]例如,中海油渤海湾漏油事故,在2011年6月4日,溢油事故发生后,康菲石油中国有限公司隐瞒不报,一个月后才首次回应公众关注；6月30日,国家海洋局证实了漏油事件并介入调查；7月5日,国家海洋局首度公布渤海840平方公里海面被污染,但根据国家海洋局北海环境监测中心的解释：“虽然已经监测到的劣四类海水海域面积为840平方公里,但这并不代表着这次溢油事故的影响范围就是这么大.”正因如此,康菲溢油事故拖延3个多月,始终未启动应急预案响应程序,而此次溢油事故引起的海洋环境污染、渔业损失等向我国海洋渔业环境保护应急机制敲响了警钟.

三、完善我国海洋渔业环境保护管理机构间协调机制的建议

(一)设立海洋渔业环境保护管理的综合协调机构

当前许多国家都设立了海洋渔业综合性的协调机构,在不同利益主体之间创建起一种沟通、协作的关系,我国十二届全国人大一次会议也通过了国家海洋局重组及设立高层次议事协调机构国家海洋委员会的机构改革方案,在改革中将海洋与渔业的生态、环境、资源、经济视为一个相互关联的系统,整合现国家海洋局及中国海监、边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私队伍和职责,重新组建国家海洋局,并设立高层次议事协调机构国家海洋委员会,统筹协调海洋重大事项.为确保在实践中有序地推进此项改革,应明确此次改革的目的在于优化机构内部的资源配置,关键在于对管理机构过大权力的削减和下放,重点在于顶层权力结构的合理配置.在建立的高层次议事协调机构应是一个完整的、高级别的,对海洋渔业资源开发和环境保护具有指导、规划、协调、监督作用的综合管理体系.同时,沿海省级、市级建立相应的综合协调部门,配合层级的综合协调机构.确保在我国市场经济体制基本建立的环境下,国家议事协调机构能加强对市场配置海洋渔业资源的有效干预,理顺国家海洋渔业环境保护管理的纵向分工,提高管理效率,减少协调和交易成本[9],促进海洋渔业资源的可持续发展.

(二)加强海洋渔业环境保护协调机制的政策制定

层级的海洋渔业管理机构应借助此次国务院机构改革的机遇,以协调机制中涉及的五类关系对地方各机构进行大致分类,由各类机构根据实践梳理协调管理中存在的职能交叉、权责不明等方面的问题,进行自下而上的总结反馈,再由相关部门统筹调整,对我国各机构间海洋渔业环境保护协调机制中的法律、法规、政策加以补充、完善.一是完善海洋渔业环境保护的相关法律,增加有关跨部门日常协调管理的条款,明确规范海洋渔业日常管理中的协调机制,理顺日常协调管理中各主体的基本权利、义务与责任,各管理机构的权力与职责[10]；二是地方根据的改革针对性地修改、完善地方政策,规范各海域间的综合协调管理,明确地方各管理机构的管理职责；三是在各项政策中,完善海洋渔业环境保护管理中对各协调机构的问责机制,对协调管理中机构间工作失职、互相推诿等现象进行强有力的处罚,提高各管理机构的执法效能.

(三)完善海洋渔业环境保护管理的监督、考核体系

加强各沿海地区间海洋渔业环境保护的合作意识,促进各沿海地区改变经济发展方式,离不开对各沿海区域的海洋渔业环境保护工作进行严格的监督和考核.在我国层面的环境保护执法协调的常设机构下设立专门的海洋渔业监督部门,负责对相关机构的考核,重视各机构在环境保护方面的绩效及跨区域间的环境保护的协调管理,根据各地区实际,制定相应的考核目标,对重大海洋渔业环境污染事件在考核中实行一票否决制,协调经济发展与环境保护的考核比重.[11]地方层面,根据的考核指标,由地方政府加强对海洋渔业环境保护管理机构的监督,切实增强监督机构的自主性和独立性,减少同级党委、政府对监督执法的干预,在根本上建立起独立运行的监督机制；同时,定期对环境执法进行必要的监督考核,加强过程管理,确保相关部门环境执法目标的实现；监督考核体系的完善也有利于培养相关部门的海洋渔业环境保护意识,在管理过程中重视环保,促成机构间的合作.

(四)完善海洋渔业环境保护管理中的应急协调机制

紧急事件的发生具有突发性的特征,而且往往发展迅速,具有很大的不确定性,海洋渔业的流动性又加剧了突发事件处理的难度.建立快速应急机制不仅能增强各管理机构在处理危机事件中的能力,而且可以维护管理机构在危机状态下的合法性和权威性.完善应急协调机制的基础是完善海洋渔业信息共享体系,在危机事件发生后迅速启动应急预案,如果各管理机构间的信息不畅,将延误对突发事件的处理；其次,要对收集的信息进行处理、监测和及时发布,尽快查清事件真相,确保相关信息准确、透明,避免公众的猜疑和虚检测信息的传播；第三,组织引导相关公众积极应对危机事件,共同保护社会利益,维护社会正常运转；第四,做好应急事件的总结和评估,借以完善海洋渔业环境污染突发事件的预防体系、事件发生后的补救体系以及长效的沿海地方政府沟通机制；最后,应加强对海洋渔业环境保护管理部门的应急管理教育和人员培训,提高应急事件的应对效率.●行[参考文献]

[References]

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[11]ScientificandStatisticalCommittee.WhitePaperonEcosystem-basedFisheryManagementforNewEnglandFisheryManagementCouncil.NEFMC,2010（11）：74-76.

（作者：张继平,上海海洋大学人文学院教授；王芳玺,上海海洋大学人文学院研究生；顾湘,上海海洋大学人文学院副教授,上海201306）

（责任编辑张语涵）