明代监察制度对于当代行政监察的

摘 要：我国监察制度源远流长,最早可溯源于殷商和西周.纵观历代,中国都十分重视监察制度,特别是官员廉政监察制度的建设,而明代的监察制度在中国古代监察制度中是最完备的,它纵横交错,更有着其独特之处.本文意在通过梳理明朝监察制度,从明朝的监察制度的特点及其制度的利弊出发,对于我们今天行政监察制度的发展完善提出一些启示.

关 键 词：明代；监察制度；启示

中图分类号：D630.9文献标识码：A文章编号：1006-026X（2014）01-0000-02

明朝监察制度,大体上包括了御史制度、言谏制度、地方监察制度、法律制度等,这些制度大都由前代沿袭而来,到明代逐步完善.明代统治者总结了历史上历代治理国家的经验,尤其是吸取了元朝灭亡的教训,对于官吏的监督与纠察、强化“天子耳目”的作用有着深刻的认识,在继承了过去的监察优点之的同时,更有着其鲜明的特点.

一、明代监察制度的特点

明朝监察制度健全,地位突出,监察内容非常广泛,与明以前的各朝代监察制度相比有其独特之处.主要表现在：

（一）监察权相对独立明朝拥有着比历朝更加独立的监察权.明朝十三道监察御史形式上要受都察院的节制,但行使职权时,往往可以撇开它而独立行动,直接受皇帝节制；六科给事中更是独立一署,直接就六部事务向皇帝上奏.同时,御史的委任权属皇帝,而不是吏部.这就保证了御史在行使权力时不受干扰,而具有权威.

（二）位卑权重,监察范围广泛明朝监察御史和六科给事中秩低,仅为七品、从七品之职,有些甚至是秩仅九品的芝麻官,但他们拥有相当大的权力,“风闻弹奏”“大事奏裁、小事立断”,上至规谏君主,奏劾勋戚旧臣,下至黎民百姓,均在其纠弹范围之内.此外,明朝监察范围非常之广,除了行政领域、司法、军政、警政、财政、教育、考试及一切朝令和祭祀的典礼,甚至连思想和学术领域,都要受到监察.

（三）监察官员任选慎重明朝监察官员位卑权重,因而吏部、都察院,甚至皇帝对其人选非常重视,除有严格的选任、考课、签转制度规定外,对监察官员本身亦有严格要求,如清廉耿介、刚正不阿、富有学识、熟谙法令,能表率官常,识达大体等等.明朝言官大多由学识渊博者充任,这保证了监察官员较高的素质.因此,他们能对朝廷大事和皇帝的过失,多所匡正.

（四）有健全的监察法律保障监察官员规定严格纪律并制定互监制度监察官员权力很大,在其行使职权时,并有法律保障.但也并非任其无限发展,而是有所制约.《大明会典卷二零九》对所有监察官员都有数条规定,内容多为“纪律”与“处务”方面.如禁嘱托,“凡都察院官及监察御史、按察司官吏人等,不许于各衙门嘱托公事.违者如常人加三等,有赃者,从重论.”纠不当：“凡监察御史、按察司官,巡历去处,所问公事,有拟断不当者,监察御史、按察总司,随即改正.当该吏典,罪之如律.仍将原问御史及分司官,拟断不当事理,具奏,得旨方许取问.”

（五）出现了特务监察明朝把特务监察组织作为国家机构的组成部分,任用特务,以暗访的监察形式的出现,对官吏和人民加以控制,在中国历史上尚属首次,标志着明朝专制主义统治的极端发展.监察制度至此,机构完备,上下相维,左右交错,明暗并行,全国人民都处于一张以皇帝为总纲的监察网之中.

二、明代监察制度的启示

朱元璋是从社会底层一步步的走到帝王之位的,他深刻意识到了官员腐败对于国家和百姓的危害.因此他特别重视对官员贪腐的监察,费尽心思总结前代经验教训,结合当时一些具体情况设置了很多监察机构来防治官员的贪腐,加上后来一些皇帝对监察体制的完善,使得明朝的监察体制最终走向了我国古代监察体制的巅峰.根据上述明朝监察制度的特点,对于我国现今行政监察制度的完善,笔者认为有如下的启示：

由于时代的局限性,明代的行政监察虽然也无法逃脱人治的色彩,但,其在行政监察制度上的规定,也是对于当前我国行政监察制度独立性的建设有着比较重要的借鉴与思考的意义.

我国我国监督机构的设置并非独立,受同级行政机关和上级业务部门的双重领导；其负责人往往由党政领导人兼任,或者由党政机关任命.对各级人民政府及其领导的监督,往往独立性不够.其原因在于监察机构设置于政府内部,在政府首长的领导下开展工作,从整个行政管理系统来看,虽处于执行机构的地位却没有实际上的独立性,所以对政府首长的监督显得责任大权力小,位卑言轻,结果是同级监察机关对行政首长的违法违纪行为无可奈何,力不从心.加之监督机构附属型的隶属关系体制,使监督主体在人员编制、经费拨付、劳动工资等方面受制于监督客体,这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门.

鉴于上述现状,笔者建议不妨借鉴明代的御史制度,如明朝十三道监察御史形式上要受都察院的节制,但行使职权时,往往可以撇开它而独立行动,直接受皇帝节制；六科给事中更是独立一署,直接就六部事务向皇帝上奏.同时,御史的委任权属皇帝,而非吏部.这就保证了御史在行使权力时不受干扰,而具有权威建议对于我国的行政监察体制进行有条件的改革,使之独立出来,抑或直接垂直领导,在人事权和财政上,予以其独立的地位.

我国虽然存在着很多形式的监督,监督对象十分广泛,但是,往往每种监督权力特定,再者,各类行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有机的协调,致使监督主体之间的相互推诿或重复监督现象严重,行政监督工作难以真正落实,影响了监督的权威性和有效性.

明朝监察机构而是十分讲究分工配合,例如的督察院与六科机构分工明确,职能互补主次分明,督察院以监察为主要职责监管谏议,而六科给事中主要职责是规谏和封驳监管监察.其分工负责又相互包容,这种独立的建制交叉分工的体制不仅严密了监察网络避免了产生监察盲点形成双重监察而且可以防止因分工过细而相互推诿,又可以防止因权责分立独断专行.因此,建议在行政监察体制的设立上,建议可以明确各自的分工和职责,并且各个部门之间可以建立信息共享机制,以便更好地完善行政监察制度.

我国当前行政监察方面法律规定的相对较少,主要是《行政监察法》和《行政监察条例》为主干,其行政监察的实体、程序、组织等且法律规定不甚明确,立法上具有滞后性,且既有的部分行政规范也存在着规定模糊不甚明确的的状况,不同人存在不同理解,例如《行政监察法》第8条规定“监察机关派出的监察机构或者监察人员,对监察机关负责并报告工作.”对于“派出”的性质认定,是委托还是授权,直接影响到派出机构是否能取得主体资格的问题.

明朝历代统治者在监察法规的制定上,均极为重视,为一部正式的监察法规的出台奠定了基础.公元1439年正式颁布了《宪纲条例》,对监督官的地位、职权、选用、监督对象及行使权力的方式和监察纪律作了详细的规定,成为明代有深远影响的监察法规,并为弘治时《大明会典》的出台打下了坚定的基础.“重典吏下”、“明刑弼教”的法律制度成为明代监察制度的重要组成部分.

因此,在今后的监察法规的制定上,不妨借鉴明代相关制定,将其立法“宪法化”“明确化”,使之形成一个完善健全的体系.

我国目前行政监察上,存在着执法人员素质良莠不齐,监察法制化程度不高.这一方面是由于我国长久以来存在着官本位的思想,另一方面也是由于当前公务员一考终身制及缺乏后期的业务培训,人员也忽视对于业务素质及自身素质的培养,从而使得我国目前行政监察人员选用上出现的问题屡见不鲜.

明代在明朝监察官员的选用上,十分严格,且位卑权重.吏部、都察院,甚至皇帝对其人选非常重视,除有严格的选任、考课、签转制度规定外,对监察官员本身亦有严格要求,如清廉耿介、刚正不阿等.明朝言官大多由学识渊博者充任,这保证了监察官员较高的素质.因此,他们能对朝廷大事和皇帝的过失,多所匡正.

在今后监察人员的选用及素质的培养上,建议不仅仅要把好入门关,看其考试成绩,更需看其道德素质和专业方面的业务素质,并定期对其进行相关的考核与管理；还要全面实行行政执法人员持证上岗制度,继续清理不符合行政执法资格条件的人员,提高行政执法队伍素质,定期进行学习研究,深入贯彻学习《行政复议法》等相关法律,提升其业务水平.

(五)、疏通社会监督渠道,进一步发挥各种社会监督的作用.

我国当前决策层和社会各阶层的联系较少,政府行为缺乏社会群众全程监督,行政监督偏重于追惩性的事后监督处理,忽略了行政行为发生前的预防和进行中的控制,等到问题出现才去追究,往往造成不可挽回的严重损失后果.

明代在社会群众监督的参与上,可以说达到空前的地步,通过相关法律上及制度上的规定,使得官员们对于其行为无时无刻的不接受着群众的监督,虽说影响到后期有所变质,但其社会参与性与监督性,是不容否认的.正是鉴于此,在我国当前监察制度的完善上,建议从以下几个方面着手,确保信息的透明化,让社会群众参与其中.

一是要制度上确保社会监督工作的正常进行.让党派监督、新闻舆论监督和群众信访等公民监督有相应的制度作为保证.

二是要畅通监督渠道,确保监督工作正常开展.建立重大决策听证、论证制度.执法部门应就一些重大决策、重要工作,约请党派、新闻单位和公民代表参加讨论,充分发表意见和提出建议.建立反馈督办制度.

三是要切实保障社会监督主体的合法权利.通过建立健全有关法律规范,扩大民众的知情权,参与权,切实保障党派、新闻舆论监督和公民监督在实施监督中有效行使自身的合法权利.