加拿大的道德专员公署

自从透明国际发布年度世界各国清廉指数开始,加拿大始终处于清廉指数最高国家行列.按照透明国际的评价标准,年度清廉指数在8分以上才能看作是廉洁国家.加拿大在该指数提出到现在的16年中,得分最低为8.4分,最高为8.9分.之所以能够达到这个程度,是因为该国建立了一个完备的能够有效发挥作用的廉政体制,而道德专员公署则是其廉政体系中极具特色的独立机构.

由来

加拿大历史上第一个道德专员办公室产生于1988年的安大略省.该省之所以率先设立这个独具特色的廉政机构,是因为之前发生了两起政府丑闻.

1986年,安大略议会的公共账务监督委员会指控与管理委员会主席丈夫有关联的一家公司从省政府的财政支出中获利,虽然没有该主席犯罪的证据,但其所作所为已经破坏了公务员应该遵循的公职人员行为准则.因此,公共账务监督委员会建议,制定一个新的法律,并任命一个独立的顾问来帮助公职人员遵守.紧接着,又发生了一件有损政府形象的事,那就是安大略省的北部发展与矿业部长方丹被没有申报他在森林公司所持有的全部股份,同时在涉及与他所持有股份的公司进行政府决策时未能进行回避.作为对批评的回应,安大略省总督彼德森特地请前政府副总督埃尔顿对现内阁成员遵循公职人员行为准则的情况进行评估并提出改革方案.经过调查发现,内阁所有15个成员在若干次要方面都违反了公职人员行为准则.就是在这种情况下,赶紧制定一个新法来规范公职人员的行为、同时任命一位独立于政府的顾问来执行这个新法便被提上办事日程,道德专员也就应运而生.道德专员拥有依据《公共调查法》的调查权,是隶属议.会并独立于内阁的官员.1987年,安大略议会表决通过了加拿大历史上也是世界上第一个关于道德专员办公室的法案.1988年,安大略前司法部长被任命为加拿大历史上的第一个道德专员.道德专员由议会每5年一次通过选举产生.

紧随安大略省,不列颠哥伦比亚省在1990年建立了道德专员公署.此后,加拿大其他各省陆续建立了类似的机构,而魁北克省直到2002年才设立道德专员.最初加拿大各省对这个职位的称呼并不一样,有的称为道德监督员,有的称为特命司法官,有的称为司法顾问,有的称为道德顾问.加拿大联邦政府于1994年设立道德顾问一职,隶属总理领导.2004年,道德顾问改称为道德专员并转而隶属加拿大下议院领导,在2005年,加拿大上议院设立道德专员公署.

权限

加拿大廉政体系建设的特点之一是,每一个廉政机构的设立都是为了执行相关的廉政法案,而每一个廉政机构在廉政建设中的权限、作用以及对谁负责等都是由相关的法案确定的.道德专员公署的权限和所有行动都是依据与利益冲突相关的法案.在这方面,加拿大已经制定的法案有：《下议院议员利益冲突法案》、《利益冲突法案》和《公职人员离职法案》.

所谓利益冲突,指政府官员公职上代表的公共利益与其自身具有的私人利益之间的冲突.在加拿大,按照相关法案的规定,公职人员必须百分之百为国家利益或公共利益怎么写作,不得以公权谋私利,以建立负责任的、廉洁的政府.而制定这些法案的目的,就是为了向所有公职人员提供行为指导,并保证公职人员的行为与法案的原则和特殊规定相一致.

按照利益冲突法案等的规定,公职人员一旦获得任命,他们必须妥善安排因为提升而带来的利益冲突问题,这些问题包括：除了个别例外,公职人员严禁索取和接受金钱和礼品；严禁利用自己的职务和专业地位来帮助个人；严禁为个人目的利用自己作为内部人而获得的信息；在离开曾经担任的公共岗位后,严禁利用原来任职时所获得的有利条件.在2006年以后,这些规定的执行范围扩大到公职人员的亲属.

从这些规定可以看出,道德专员的主要任务就是进行对公职人员道德的监督.新任公职人员上任后,道德专员将向他们就如何防止公共职责与私人利益之间的利益冲突提出建议.而新任公职人员则必须在上任前或在上任后30天内签署遵守这些法案的承诺书以作为任职的条件,60天内须向道德专员提交一份包括所有财产、各种债务、任职前12个月的收入情况和任职后被授权在12个月内接受的财产的秘密报告,以便道德专员进行评估,并在120天后形成文字材料给新公职人员在上面签名,然后就向社会公开.公职人员在接受礼品、宴请和其他利益后的30天内必须报告道德专员,在个人财产、债务与外部活动发生变化后30天内也必须报告道德专员.为了防止有的人有“情况”不报,道德专员在规定时间到达前提醒相关人员,对逾期未报者,有权要求其说明理由并处以罚金.按照加拿大联邦道德专员办公室2009―2010年度报告的数据,该年度罚金最高500元.道德专员还可根据议会的要求、公众、媒体报道或者自己感到必要.对公职人员违反上述法规的情况进行调查、检查或者询问.加拿大联邦道德专员办公室通过新闻发言人向议会提交道德专员公署年度报告和调查报告.加拿大联邦道德专员公署负责执行联邦利益冲突法案,执行对象包括总理和政府高级官员.

作用

自道德专员公署设立开始,加拿大国内就存在争议,有的人认为,设立这样一个机构,除了多花纳税人交的税之外,并没有多大作用.但加拿大阿尔伯塔省道德专员公署2009―2010年度报告显示,道德专员公署应公职人员的要求提出建议110次,进行调查23次,通报相关信息66次.由于这个年度恰好是温哥华冬奥会召开的时期,在公职人员寻求建议的要求中有三分之一是涉及作为礼品的开幕式入场券,在道德专员公署的建议下,这些问题都得到妥善解决,没有发生大量因利益冲突而产生的违法现象.

加拿大联邦道德专员公署在执行利益冲突法案中最著名的是对国防部长麦凯的处罚.麦凯在担任加拿大国防部长以后,未能如实披露在其父亲拥有的两家公司内任职和担任董事的情况,被道德专员罚款200加元.加拿大联邦道德专员履行道德建议权限的另一个著名事例发生在2009年意大利G8首脑会议期间.当时,意大利总理向出席会议的首脑们每人赠送了名贵的限量版云石封面艺术画册丛书一册,出席会议的加拿大总理哈珀就被联邦道德专员提醒,该礼品超过1000加元,按照利益冲突法案规定应该上交.

经考证,1988年至今,在加拿大的绝大多数省,公职人员利益冲突导致的违法现象下降了90％.足见道德专员公署是一个快捷而有效的机制,使大批公职人员避免了违反行为准则的麻烦,在预防腐败中发挥了巨大作用.

(作者系江苏省委党校教授)

责任编辑：汤建奎