新农村建设中乡镇政府依法行政问题的调查与

摘 要：乡镇政府是我国政权体系中直接面对农民群众的最基层单位,其依法行政水平的高低直接关系到国家法律、法规在农村的贯彻和执行,关系到社会主义新农村建设的进程和农村社会的和谐.本文通过对福建省龙岩市部分乡镇和部门的调研,并在龙岩市委党校乡镇长班、乡镇人大主席班、乡镇党委组织委员班等班次进行问卷调查、个别访谈的基础上,分析了当前新农村建设中乡镇政府依法行政的状况、存在的困难及原因,由此提出了进一步推进新农村建设中乡镇政府依法行政的对策.

关 键 词：新农村建设；乡镇政府；依法行政

中图分类号：Ｄ６３０．１文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）１１－００３１－０４

收稿日期：２０１１－０８－２３

作者简介：黄荣英（１９６４―）,女,福建龙岩人,龙岩市委党校（龙岩市行政学院）哲学、法学教研室主任,副教授,龙岩市法学会常务理事,研究方向为法学.

一、新农村建设中乡镇政府依法行政存在的困难和问题

乡镇政府依法行政工作涉及新农村建设的方方面面.根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔２００４〕１０号）的要求,福建省龙岩市乡镇政府依法行政工作正在有序推进,依法行政工作机构已基本建立,大多数乡镇都组建了“四办三中心”（党政办、经济发展办、社会事务办、计划生育办、经济管理中心、科技文化中心、村镇建设管理中心）,核定了行政编制和行政执法人员,对本辖区内的重要事务都能坚持集体研究、依法决策,重大事项经乡（镇）长办公会议研究讨论.有的乡镇政府在决策重大事项时还聘请律师担任法律顾问,进行事前法律咨询和法律论证；许多乡镇都建立了依法行政责任追究制度和监督制约机制,以满足新农村建设中的“管理”的要求.同时,各乡镇政府不断创新管理方式,转变乡镇政府职能,以适应乡镇政府为农民提供生产怎么写作、加强基础设施建设和科技怎么写作、发展农村经济、发展农村教育文化事业等新农村建设的需要；组建乡镇综合行政执法大队,整合执法资源,强化执法能力,提高行政效能；创新法制宣传教育形式,增强了群众的法律意识；健全干部学法制度,增强了干部依法行政的素质.

龙岩市乡镇政府在新农村建设中的依法行政工作虽取得了一定成效,但也存在一些困难和问题,主要体现在以下几方面：

(一)计划生育和征地拆迁仍然是乡镇政府依法行政工作的难点

乡镇政府的工作内容量多面广,乡镇依法行政涉及的工作量大且杂.问卷调查对象认为,新农村建设中乡镇涉及依法行政最多的工作依次为计划生育（占４９．４６％）、征地拆迁（占３４．４１％）、山林和矿产等资源的管理（占８．６０％）、组织村委会换届选举和调解民间纠纷（各占２．１５％）；新农村建设中乡镇依法行政难度最大的工作依次为计划生育（占５４．８４％）、征地拆迁（占３７．６３％）、组织村委会换届选举（占３．２３％）、山林和矿产等资源的管理及安全生产（各占２．１５％）.由此可以看出,计划生育和征地拆迁已成为龙岩市新农村建设中乡镇政府依法行政难度最大、问题最多的两项工作.

(二)部分乡镇干部对依法行政知识掌握不足

乡镇干部依法行政知识的掌握程度决定着乡镇政府依法行政的水平.２００４年国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《实施纲要》）对我国推进依法行政、建设法治政府作了全面的规划和部署,这是指导各级政府当前和今后一个时期全面加强政府法制建设的纲领性文件.但在问卷调查对象中,对《实施纲要》熟悉的只占２．１７％,了解的占４１．３０％,知道一些的占４１．３０％,而不熟悉的占１５．２２％.对依法行政所依之“法”应包括法律、行政法规、地方性法规和规章这一问题回答正确的只有４３．０１％.有些乡镇干部认为依法行政是规范群众依法办事,把推进依法行政工作的困难推到群众法律水平低,不依法办事上.有些乡镇干部在实际工作中仍存在“重人治、轻法治”的思想,认为依法行政工作“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”.问卷调查显示,在处理问题过程中,当遇到法律法规与上级领导指示不一致的情况时,选择按领导指示办的占２６．４７％,而选择按法律法规办的只占８．８２％.这从一个侧面说明龙岩市对乡镇干部依法行政知识的培训还需进一步加强.

(三)乡镇政府依法行政保障机制不健全

⒈乡镇政府没有专门的法制工作机构.目前,龙岩市所有乡镇均未设立相应的法制办,大多数乡镇将负责法制工作的机构设在司法所.而司法所由于人员较少（大多数乡镇司法所人员在１－２人左右）,自身的工作任务较重,难以承担乡镇政府法制工作.加上县级政府法制办与乡镇司法所在体制上无隶属关系,无权要求司法所开展相关工作,使得乡镇政府的依法行政工作任务无人具体落实.

⒉乡镇执法队伍建设薄弱.乡镇政府依法行政工作无专人负责,需要做相关工作时,就由乡镇领导临时点兵点将,出现问题后,一般通过咨询律师或与上级业务部门进行沟通.由于大多数乡镇政府执法人员没有取得相关的执法,不具备行政执法资格；有些虽取得了相关的执法,但受专业和业务能力的影响,不能开展相应的执法活动.

⒊考核机制不尽合理.目前,对乡镇政府有多种考核并实行“一票否决”,如社会治安综合治理、人口与计划生育等,这些责任往往都在乡镇,而由于乡镇不具备执法主体资格或缺乏必要的执法手段,为了完成目标任务,只好违法执法.如征收计划外生育抚养费,对上级政府每年下达的计划外生育抚养费指标,乡镇一是无权处罚,二是无权收取,按规定应由县计划生育主管部门处罚,财政部门收费.但乡镇为了完成考核指标,只能违法收取.“一票否决”的政绩考核体系迫使乡镇不得不花大量精力来应付上级下达的各种命令和指标,在这种状况下,乡镇政府很难谈得上依法行政.

(四)现行乡镇行政体制存在障碍

⒈机构设置不科学.乡镇机构目前主要分为三类：第一类是县管机构,如派出所等；第二类是乡镇主管机构,如计生办等；第三类是驻乡镇机构,如工商行政管理所等.这三类机构和乡镇的关系造成了乡镇和县直各业务部门权责的双重错位,管理失衡.乡镇对驻乡镇机构及县管机构事实上形成了“管事的不管人,管人的不管事”的现象.由于机构设置不科学,制约了乡镇政府依法行政工作的开展.

⒉党政职能不明晰.在实际工作中,乡镇许多事情强调“党委书记负总责”,同级党委有关部门对口管理相应的几个行政部门,所谓“党委作报告,政府做被告,书记出点子,乡长挨板子”,就是对此现象的生动写照.乡镇党政关系未理顺、党政职能不明晰,是乡镇政府依法行政难的政治因素.

⒊权责利不统一.在现行行政体制中,县政府的职能部门在乡镇派驻的站、所切割了乡镇政府的权力,乡镇执法权能有限.表现在行政管理方面没有行政处罚权,在国土和城建方面没有规划权和建设管理权,在社会稳定方面没有治安行政处罚权.在税务方面承担着培养税源、增加税收的责任压力却没有制定税收激励措施权,在财政支出上没有调控权等.权责利的不统一使乡镇政府难以依法行政.

(五)相关法律制度不完善

⒈乡镇政府的职责规定不具体.如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了乡镇人民政府的职责,但该规定基本上是按县级以上人民政府的职责模式仿制的,而乡镇人民政府比上级政府面对的现实情况要复杂得多,工作环境、行政权威、可用资源更是与上级政府无法相比.因而这种规定既未准确反映乡镇政府的实际工作状况,也不能适应乡镇政府依法行政的客观需要.

⒉政策依据多于法律依据.乡镇政府一般都按照上级党委政府制定的政策做具体行政工作.当政策与法律发生冲突时,乡镇政府一般会抛开法律,按照政策来执行政务.政策的地位高于法律,是法律缺乏权威并难以实施的重要原因.对当前我国法律实施的困难,群众中有一句顺口溜：“黑头不如红头,红头不如白头,白头不如口头”,反映了政策高于法律,政策代替法律,甚至政策阻碍法律实施的不正常状况.

⒊缺乏必要的行政执法手段.在我国庞杂的行政法律体系中,包括涉农法律法规和规章,依法授权的执法主体大多是县级以上人民政府及其所属部门,而乡镇政府仅有计划生育、民政救济、武装动员、民事纠纷调解等义务性职能,缺乏行政许可、行政处罚、行政处理、行政仲裁等权力性职能.由于执法权能有限,现实生活中许多工作又不得不做,很多事情不得不管,使乡镇政府陷入了“欲为无权,不为失职”的尴尬境地,从而使乡镇政府被迫或自觉不自觉地做着许多与依法行政相悖的工作,导致行政执法越位、错位.问卷调查显示,占８６．０２％的乡镇干部认为“乡镇执法权不足”制约了乡镇政府依法行政工作的深入开展.

二、新农村建设中乡镇政府依法行政存在困难和问题的原因

新农村建设中乡镇政府依法行政存在的困难和问题,既有主观上的原因,也有客观现实的原因.乡镇干部对依法行政知识掌握不足,存在官本位、封建特权思想是制约乡镇政府依法行政的主观因素.问卷调查显示,乡镇干部普遍认为现行的乡镇行政体制存在障碍（占８９．２５％）和相关法律制度的不完善（占７６．３４％）是新农村建设中乡镇政府依法行政难之主要原因,财政困难,缺乏必要的经费（占７８．５０％）是乡镇政府依法行政工作难以开展的重要原因.超过６０％的被调查对象认为,乡镇政府依法行政存在上级政府干预、布置任务不合理、法律规定不明确、无法操作和行政经费紧张等制约因素.而从历史和现实分析,笔者认为,新农村建设中乡镇政府依法行政存在困难和问题的主要原因有以下几个方面.

在我国,由于受几千年封建思想的影响,在许多乡镇干部、农民群众的思想中还存在相当严重的“人治”观念,认为法律是国家约束普通百姓的律条,很多人不知道法律对公民权益的保护作用和对行政官员的约束作用.依法行政观念在大部分乡镇行政干部头脑中还没有完全树立起来,法治意识淡薄,缺乏“职权法定”意识；不清楚行政权力来自人民授权,人民的意志又集中体现为法律.因此,不少乡镇干部认为法律是针对老百姓制定的,自己是为国家做事的,法不法无所谓.加上自古以来“民不可告官”、“民不与官斗”的观念根深蒂固,因而在经济、政治和社会生活中,农民群众往往处于被动地位,听由干部摆布,缺少主人的意识和尊严,不知道或不敢于、不善于用法律来保护自己的权利,滋长了乡镇政府工作人员不依法行政、肆意妄为的气焰.

(二)现实的原因

改革开放以来,我们党和国家制定的各项政策在农村工作中起着巨大作用.但是,政策毕竟不同于法律,政策有它局限性的一面,既容易出现主观随意性,执行中也容易变形走样,出现“上有政策,下有对策”的现象.而我国正处于从计划经济到市场经济、从封闭到开放的社会转型时期,面临着一些特殊困难和发展压力.而转型时期积累起来的社会问题又迫使乡镇政府不得不面对“社会稳定”的严峻考验.这一系列问题决定了当代社会行政权仍然强大,也决定了行政权的行使在相当长时期内还不可能完全有序化、规则化.即使已经制定的法律规范也可能因为自身无法应付过于复杂的社会现实以及个别乡镇领导的怠懈而被虚置.加上有些乡镇干部、农民群众自身素质不高,在行使权力和维护自己的权益时,对法律法规“断章取义”,选择性地适用对自己有利的法律条文,导致乡镇政府要么被迫性“违法行政”、要么失误性“违法行政”.

三、推进新农村建设中乡镇政府依法行政的措施

针对新农村建设中乡镇政府依法行政存在的问题和困难,笔者认为,应从以下方面采取措施加以推进.

(一)加大依法行政知识的学习培训力度,提高乡镇干部依法行政的能力

从调研所掌握的情况来看,乡镇干部中有相当一部分干部的法律知识比较欠缺.近年来法制宣传教育虽已取得了一定成效,但由于乡镇干部队伍在知识结构和法律素养上的欠缺,一些乡镇政府领导及其工作人员缺乏对本职工作所必备的法律知识的了解,缺乏运用法律决策、办事的能力.问卷调查显示,乡镇定期组织依法行政知识培训的只占１７．２１％,而很少组织的占７４．１９％,从未组织和不好说的各占了４．３０％.依法行政要求乡镇干部在实际工作中要用法治意识思考问题,用法治观念看待问题,用法律手段解决问题.法治意识增强、法律知识增加的主要渠道就是学习.所以,应鼓励乡镇干部通过各种渠道进行法律知识的学习和培训,如自学、参加各种形式的培训班,如党校培训班等,增加法律知识,增强法治意识,提高依法行政能力.同时,还应当建立起一定的学习考核机制,将参加学习培训作为乡镇干部考核的内容之一,培养他们学法的自觉性和积极性.市、县两级政府法制机构应积极组织乡镇干部每年开展至少一次的依法行政知识培训.通过培训和考核,使乡镇干部具备较强的法律意识和法治观念.对于新进入政府机关的乡镇干部,在上岗前必须进行依法行政知识培训和考核,合格者方可上岗.

(二)改革和完善现行乡镇行政管理体制

⒈理顺乡镇政府职权与责任,做到权责一致.目前,乡镇政府的主要问题是责任大、权力小,权责不明确、不对等.因此,要对乡镇政府的职权进行梳理,明确乡镇政府的行政权限,同时,根据权责一致的原则依法确定乡镇政府需承担的法律责任,并做到乡镇政府的所有工作人员都能熟知自身的权限与责任,严格依法行政.对于不属于乡镇政府职权范围的事,不应由乡镇政府承担任务和责任.县（区）级人民政府应当根据法律、法规、规章的规定,严格规范本身及所属部门委托乡镇政府实施行政执法的行为.委托乡镇政府执法,必须有法律、法规、规章的明确规定,否则,一律不得委托执法.依法委托的,应当将委托机关和被委托乡镇政府的名称、委托事项予以公告并按照有关规定进行备案.委托执法不得再委托,更不能委托个人执法.

⒉科学制定乡镇干部考核体系,明确行政责任.乡镇政府对依法行政工作缺乏重视,主要是依法行政没有纳入乡镇干部考核指标体系,依法行政既没有动力,也缺乏压力.因此,要将依法行政与计划生育、综合治理、安全生产等工作纳入乡镇干部的考核体系,严格考核,对依法行政做得好的予以表彰,对不依法行政的要追究相应的责任.倘若因乡镇领导决策错误而造成行政损失的,应追究乡镇党政一把手的共同责任；因政府内设部门在工作中出现的重大失职、渎职、违法行为,应追究政府主要负责人的政治责任；因政府领导下属有违法行政行为的,应追究行政领导的连带责任；对个人的违法行为应直接追究其法律责任.

⒊改革乡镇财政体制,为乡镇政府依法行政提供经费保障.要科学调整地方税费收入和支出.除国税以外,所有的地方税收和一切在本乡镇区域内的各种规费收入,应统一作为乡镇的公共财物,不作为县（区）级以上各部门的收入.各部门在乡镇征纳的财政不得上交,全部收归乡镇,除了大型的公益事业建设由省市拨款,中型的公益事业由县财政拨款外,乡镇公共财政应专门作为科技怎么写作、环境绿化、流行病防治以及散小而量多的村道维修、水渠、河道等公益事业的所需费用,加大对乡镇的财政转移支付力度,清理乡镇债务,为乡镇政府依法行政提供经费保障.

(三)加强乡镇政府依法行政机构和队伍建设,为乡镇政府依法行政提供组织保障

⒈进一步加强乡镇政府法制机构建设.乡镇政府法制机构是乡镇政府依法行政的重要推动力量.因此,推进乡镇政府依法行政,必须尽快设置乡镇政府法制办公室.结合龙岩市目前乡镇政府的实际情况,建议在乡镇政府办公室加挂乡镇政府法制办公室的牌子,并根据辖区事务的多少配置１至３名法制工作人员,由乡镇政府办公室主任兼任法制办主任,并由一名副乡（镇）长具体分管政府法制工作.乡（镇）政府法制办具体负责乡镇政府抽象行政行为和具体行政行为的法律审核把关工作,负责上级政府及其法制部门和同级政府交办的行政确认、行政处理、行政复议、行政应诉等相关法律事务,负责协调同级政府工作部门的行政执法工作,负责为同级政府的依法行政工作发挥参谋、助手和法律顾问的作用.

⒉进一步加强乡镇政府执法队伍建设.一是要有计划地抓好乡镇执法人员的培训工作.要在政治、业务特别是法律知识的培训上坚持经常化、制度化,确保每个行政执法人员每年都能通过一定的形式参加必要的培训.二是要进一步优化乡镇执法队伍结构.要严把行政执法队伍的进人关,严格标准,公平竞争,择优录用,并通过考核、轮岗、竞聘上岗等方式,让那些素质高、能力强的人员从事重要的执法工作.三是要严格纪律,从严治队.对行政执法队伍要进行严格教育和管理,对那些严重失职或者徇私枉法的行政执法人员要依法惩处.

(四)强化监督机制,保障乡镇行政权力的正确行使

⒈健全和完善依法行政的相关制度.一是要建立健全行政执法责任制、执法公示制、违法责任追究制、投诉制等与推进乡镇政府依法行政相配套的一系列制度,并将这些制度通过广播、电视、板报等方式向社会、向群众公开,让公众都能依法监督乡镇干部.二是要推进“阳光政务”.要以监督政务公开制度为切入点,从健全制度、严格支出、规范运作入手,建立健全一套科学、严谨、规范的财务管理体系,继续深化和建立乡（镇）政务及村务公开和“一事一议”等制度,积极引导乡镇推行“阳光政务”,主动接受群众的监督,推进农村法制建设.三是要加强内外监督.在乡镇政府内部,成立由乡镇法制办等部门组成的系统内的监督小组,具体负责乡镇政府相关文件的审核把关及执法监督；在乡镇系统外,由乡镇政府聘请社会各界相关人员作为乡镇依法行政监督员,定期给乡镇干部和执法人员按评分标准给予测评.通过内外监督,推动乡镇政府工作人员自觉依法行政.四是要加强上级政府的监督.上级政府要加强对乡镇政府依法行政的指导和监督.一方面,要加大规范性文件的备案审查力度,确保乡镇政府抽象行政行为的合法性；另一方面,要做好行政复议工作,及时纠正乡镇行政执法存在的问题,规范和监督乡镇政府的行政执法活动.

⒉强化乡镇人大的监督职能.首先要提高并发挥乡镇人大在乡镇领导干部任用中的地位和作用.建议将乡镇人大对乡镇领导干部的评议结果同干部的提拔任用挂钩；将乡镇人大的代表评议纳入组织部门的干部考核工作中,把代表评议作为考核的一项重要内容；乡镇人大及其主席团在向上级组织部门提出领导干部后备人选方面应拥有更多的发言权,这是强化乡镇人大对乡镇政府监督的重要途径.其次要进一步落实乡镇人大对重大事项的决定权.乡镇区域的一些重大事项如上项目、搞建设、确定统筹等由乡镇人大讨论决定后再付之实施.三是要保证乡镇人大监督权的有效行使.我国《地方组织法》规定,乡镇人大有权“撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令”,乡镇人大可以通过执法检查纠正政府部门的违法行为.乡镇政府下属的站、所、办负责人的人事任免不归乡镇人大,但乡镇人大组织的代表评议的结果应当成为这些中层干部任免奖惩的主要依据.

(五)发展乡村经济,为推进乡镇政府依法行政提供物质保障

依法行政工作的实践证明,凡经济发展较快的乡镇,干部和群众的法治意识相对较强,乡镇依法行政的水平较高；凡经济不发达或经济发展比较滞后的乡镇,干部和群众的法治意识相对薄弱,乡镇依法行政的水平也较低.因此,乡村经济的快速发展是推进乡镇政府依法行政的强劲动力.为此,乡镇政府应采取各种有力措施,引导农民积极进行农业产业结构调整；充分利用当地资源优势,因地制宜发展特色经济；依托本地优势行业,拓展招商视野,发展乡村经济,为推动乡镇政府依法行政提供物质保障.

【参考文献】

［１］龙岩市委党校课题组．问卷调查统计资料分析（２００８－２００９）．

［２］杨建平．乡镇人民政府依法行政问题探讨［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｈｆｚｃ．ｃｏｍ．ｃｎ,２００７－１１－１２．

（责任编辑：高静）