江苏贫困地区学校负债31亿背后

编者按：去年7月,本刊刊载南京大学张玉林教授的《经济大省的教育贫困》一文,文章对江苏省的教育现状进行了深入分析.时隔半年,江苏省社会科学院农村经济研究所研究员徐元明又对江苏贫困地区教育现状进行了深入调查.结果发现,仅是苏北地区7个农业县的教育,就暴露出31亿惊人负债.徐元明得出了与半年前张玉林相同的结论：该省的义务教育与高速发展的经济极不适应.为什么会造成教育和经济如此大的反差?是什么原因形成如此巨额的教育负债?本文试图揭开这一现象背后真正的原因.

江苏省社会科学院农村经济研究所对江苏省苏北7个农业县的教育问题进行调查发现,即使像江苏省这样的经济发达省份,农村教育仍然是个突出问题,特别是苏北农业县的农村教育,基础设施差、教师素质低、农民子女上学难.更让人触目惊心的是,截至2004年底的统计,徐州、连云港两市各类中小学负债31亿元,其中义务教育阶段负债17.37亿元,部分学校连正常办公经费都无力支付.

三因素导致巨额负债

调查显示,贫困地区负债主要来源于三个方面：工程欠款、教职工及个人借款、银行贷款.事实上,这些渠道所获取的资金主要用于中、小学义务教育的发展上,由于学校不是企业,缺乏足够的还款能力,日积月累造成这些学校负债越来越多.某县中小学上述三项债务合计11037万元,其中工程欠款7606万元,占68.91％,教职工及个人等借款3032万元,占27.47％,银行贷款399万元,占3.61％.

落后地区农村中小学校普遍负债,而且数额不小.调查的七县（市）中小学负债都超过1亿元.由于欠款,不少学校被债主告上法庭,某学校校长10天内4次被法院传唤,因无力还债,法院强制执行,有的学校代收学生的书本费被法院强制划拨.由于偿还债务的资金没有着落,工程队封堵教室的事时有发生,教师无法办公,学生无法上课.某小学2002年投入资金25.7万元建成570平方米教学楼,因欠款被工程队封堵至今不能启用.

从另外一个背景来看,我国长期以来实行的是城乡分离的教育投入体制,在重城市轻农村的发展思想指导下,公共教育经费大部分投向城市、投向高等教育、投向重点学校、实验学校、窗口学校、示范学校、教育的形象工程上,真正投向农村教育事业的经费有限.而又三令五申要求农村的中、小学教育不能落后,由此引发的首要问题就是资金来源.一方面是资金短缺,一方面是义务教育必须跟上,因此在义务教育发展阶段,一些中、小学只能依靠向银行或其它渠道举债,从而产生了大量的教育负债.

农村税费减免导致学校负债增多

上世纪80年代中期的教育体制,农村义务教育经费的问题尚不突出.1985年确立了以乡村两级（村级组织可以算做是一种准政府）负责农村义务教育经费的办学体制.在农村实行“分级办学、分级管理”的体制下,乡村教育主要采取“农民办”的方式,农村小学由村集体和农民集资兴办,初中由乡镇集体和农民集资兴办,学校公用经费通过征用教育费附加和收取学杂费解决.

2002年,国务院《关于完善农村义务教育管理体制的通知》中强调,我国农村义务教育“实行在国务院领导下,由地方政府负责,分级管理,以县为主”的新管理体制.但农村义务教育的责任实际上由县、乡、村承担了主要部分,而、省、地（市）承担的责任则很小.落后地区由于财政困难,教育投入问题日趋严重.

农村税费改革后,取消了农村教育费附加（按人均收入的1.5%收取）和农村教育集资,虽然减轻了农民的负担,但原来分级办学、分级管理体制下由农民承担的义务教育经费如何补偿却没有很好地解决.落后地区农村教育投入处于一种“县乡（镇）无力投资、村级不能筹资、农民不愿投资”的“轮空”状态.

某县2001年以前平均每年可以收取教育附加1400万元,教育集资每年4000万～6000万元.但在农村税费改革后,这一部分的集资来源彻底切断,导致一定程度上学校的负债更多.

2001年至2004年,江苏省相继出台了学校布局调整、危房改造、“三新一亮”、“校校通”、“六有”工程等,旨在提高中小学办学条件,采取省、市、县、乡镇共同投入的方式.但在具体实施过程中,省级的三分之一投入资金落实到位,而市、县、镇因财力困难基本没有投入相应的配套资金.学校为了让更多的农家子弟接受更好的优质教育,不得已选择了负债发展的路子.

前几年的农村学校布局调整,虽然优化了农村教育资源,但撤并学校的结果,也造成学校规模急剧膨胀,大多数农村中学的学生数超过2000人,小学的学生数超过1000人.与此同时,各种基础教学设施建设投入却由于体制原因没有相应跟上.也成为学校被逼负债建设的原因.

贫困地区的财力难以支撑学校的发展

由于一些地区经济落后,在县、乡财政有限的情况下,这一地区的中、小学教育难以得到当地财政的大力支持.

以江苏省兴化、东海、涟水为例,这几个地区都是江苏省的农业大县,2004年农业在地区生产总值中比重分别为26.87％、35.45％和34.36％.兴化、东海粮食总产量分别位居全省第一、第二位.农业县在农产品供应上为城市、为国家作出了巨大贡献.

然而,以农业为主要经济来源的农业县的地方财政极其困难.2004年,上述三县（市）人均财政收入分别只有651元、303元和287元,农业县的财政是“吃饭财政”.乡(镇)政府和村级组织的债务负担重,某县截至2004年底乡村债务总额达5.69亿元,乡均负债1454多万元,村均负债60多万元.显然,如此的经济状况,难于承担愈来愈多的农村教育事业的投入.

调查显示,目前中小学生每个学期的缴费项目有：学杂费200元,住宿费100元,餐费每天4元,一个学期共500元左右,加上电脑租赁费等其他收费,每学期支出在800～1000元,全年1500～2000元左右.这对于收入不足2000元的农民家庭而言,是个不小的负担.相当部分农村学生上完初中后因为缴不起学杂费而不能继续升学.据对苏北13个县的调查,2003年初中毕业生升学率在70％以下的有9个县,最低的只有50.08％.这意味着,很多农民家庭在支付孩子上学方面都存在着一定的困难,如果依靠农民家庭或其收入来支付学校的教育成本,显然是不现实的.

另一个不可忽视的问题是,由于贫困地区教育经费不足,师资力量越来越弱,这对中、小学义务教育有很大的影响.调查发现,落后地区农村中小学教师流失严重,缺编教师数量大.多年来,农村教师工资、福利不仅远远低于城市,而且工资常常被拖欠.实行“以县为主”的教育财政体制后,虽然教师工资的国家标准部分有了保证,但是劳保、福利、奖金、住房公积金等仍然得不到有效保障.同时,这些教育者接受继续教育的机会少,也得不到事业的成就感和待遇的吸引力,这是导致优质师资向城镇、向发达地区聚集,高学历毕业生不愿意到落后农村地区从事教育的原因.

增加农村教育投入是重中之重

农村教育是我国义务教育的主要组成部分,城乡两大社会群体接受教育的状况将影响未来中国的城乡关系.农村教育直接关系到农村劳动力素质和农村人力资本质量的提升,关系到农村社会的进步和农村现代化的进程.要认清当前农村教育面临的新形势和新问题,认识加强农村教育的重要性、必要性,确保义务教育阶段的机会平等,推动农村教育持续健康地发展.

政府对义务教育的责任应包括：充足稳定的教育拨款、现代化教育设施的建设和高素质教师队伍的培养,其中教育投资是当前亟待解决的首要问题.而这些责任是占国家财政收入20%的县乡两级政府无法承担的,必须由和省一级政府统筹保证.

除此之外,要采取政策倾斜、提高农村教师待遇等措施,进一步稳定农村教师队伍.提高农村教师的工资待遇水平,保证农村教师工资的按时发放,要建立稳固的由县级财政统一发放教职工工资的制度.在调整县、乡财政体制的同时,按国家统一规定的工资项目和标准将农村中小学教职工工资总额上划到县级财政,纳入财政预算,不留缺口.对发放国家规定的中小学教职工工资有困难的县,省、市财政要根据具体情况和程序,增加教职工工资转移支付金.切实改善教师住房条件,为教师提升教学质量打好基础.

调查认为,当务之急,要采取多种办法和途径,解决落后地区农村中小学的债务,尽快把校长从债务中解放出来.各级政府应该设立中小学债务偿还专项基金,按照一定比例将债务偿还纳入政府财政预算.对于落后地区的农业县,中小学债务偿还要贯彻“以省为主”的原则,更好地解决农村中小学的债务问题.

（作者单位：江苏省社会科学院农村经济研究所研究员）

（本文编辑周颖）