如何走出养老金欺诈冒领困局

摘 要 欺诈冒领骗领养老金现象近年来日益成为危害养老保险基金安全,困扰养老保险事业发展的重要问题.笔者在进行大量调研的基础上,认为欺诈冒领骗领现象的产生主要源于信用风险、管理失效、制度缺失三个方面的因素,并对此进行了深入的剖析和思考.最后,提出了难题,走出困局的三个方面的措施和建议.即走好基础管理、制度建设、社会监督三步棋.

关 键 词 养老金 欺诈 冒领

中图分类号：C913.6 文献标识码：A

一、背景

由于制度本身的缺陷和一些难以控制的环境因素,我国现行养老保险运行存在一定的隐患和潜在的风险,养老保险制度受益者的道德风险就是其中一类.近年来,一向被称为老百姓的“活命钱”、“救命钱”的社保基金不断遭遇冒领欺骗等各种手段的挑战.据人力资源和社会保障部公布：2010年全国共核查五项社会保险待遇享受人数6707万人,其中：共查出5万人冒领待遇8154万元.根据有关数据,从2007年到2009年,我国共查处冒领养老金人员14万人,冒领金额36729万元,追回35760万元,且呈现出冒领手段不断翻新、冒领金额逐渐加大、冒领查处日益困难的趋势.养老金支出的反欺诈问题成为各级社会保险机构亟需研究解决的一个重要课题.

二、调查

从概念上讲,养老保险欺诈冒领骗领行为是指养老保险待遇享受人丧失待遇领取资格后,本人或他人继续领取或以其他形式骗取养老保险待遇的行为,是一种严重损害养老保险基金安全的行为.欺诈行为从形式上说包括两类,一是虚构事实,二是隐瞒真相.

为了解产生虚报冒领现象的原因,笔者选取了湖北宜昌作为调研的样本城市,进行了一些深入研究.其一是因为该市近年来在反欺诈冒领骗领养老金工作方面进行了一些探索和尝试,其方式方法也不断见于报端,具有一定的实践性和借鉴性；其二,利用为期一个月的时间,以该市的社保机构为依托,进行了多种方式的调研：首先是对该市城区八万余名离退休人员进行了一次问卷抽查,针对养老金欺诈冒领骗领的相关问题,了解社会心态和群体行为以及对法律法规的认知了解.同时,依托该市开展的“反欺诈冒领骗领养老金专项治理活动”,通过广泛宣传、集中查处、媒体等方式查看效果,从中寻找可供总结的方法和经验；针对该市已暴露的突出案例进行了一些典型案例的分析研究,以探寻规律,具有一定的针对性和典型性.第三,在宜昌调研的基础上,收集分析、吸收借鉴其他地区在打击、查处欺诈冒领养老金行为上已取得的经验,以保证调研结果的广泛性.

三、思考

养老保险待遇享受人主要包括离退休（退职）人员和遗属人员,按照现行社会保险法律法规的规定,当待遇享受人死亡,劳动教养或服刑,下落不明超过6个月,以及遗属对象不再符合享受条件等情况发生时即不能继续按月享受生活费,社会保险经办机构就应停发相关待遇.据调查,当前社会保险经办机构获取停发养老金信息的渠道主要有三个：一是当事人及相关利益人主动申报,二是通过社会保险机构查处暴露,三是相关基层组织或部门协同申报.而这三种渠道中,对第一种的依赖程度相对较高,第二和第三种是目前政府部门正在致力开展和探索完善的方式.究竟是什么在支持着虚报冒领现象“越演越烈”?又是什么造成了职能部门“束手无策”呢?通过表层看本质,笔者认为有一些深层次的因素值得思考.

(一)信用风险加剧是产生虚报冒领现象的表象因素.

如前所述,养老保险受益者或相关人在失去享受待遇资格时主动申报是社会保险机构鉴别受益者身份的一个重要渠道.而支撑这个渠道可信性的是当事人的信用,也就是说当事人凭借对法律的了解、自己的良心、社会舆论的看法以及自己的人格信用来决定行为的走向.然而,当前这种方式的风险程度正在加剧.

一是利益诱惑逐日加大.如宜昌市2010年10月查处一桩冒领养老金案件,某死亡退休职工家属到社会保险档案托管机构开具其亡父房产过户证明时,工作人员发现其父是该市某集团退休人员,早在09年6月就已去世,并未养老金死亡报停手续,已冒领养老金21172.96元.在调查处理过程中,冒领人利用各种虚检测证明企图蒙混过关,社会保险机构通过联系相关部门,冻结其银行帐户,扣划被冒领的资金,并按有关规定对其进行了经济处罚.据了解,类似这样因为经济利益的诱惑致使当事人选择虚报冒领的不在少数.在已经发现的案例中,有的是恶意虚报冒领,有的是心存侥幸,还有一些相对比较富裕的家庭,也照样选择了冒领等违法行为,这是令人十分震惊的现象.

二是经济窘迫无奈选择.由于经济环境恶化,就业形势严峻,离退休人员的养老金成为不少家庭的主要经济来源,“迫于无奈”而违法的不在少数.2009年12月,宜昌市查处了一起特殊的虚报冒领养老金案例,让工作人员记忆深刻.退休人员死亡后其家属虚报冒领达5个月,金额4216元.社会保险机构查实后与当事人联系,当事人表示马上退款,但银行账户上只有维持户头的10元钱.社会保险经办机构联合劳动保障监察部门上门执法,进门后却发现,三代人挤在不足40平米的房间里,家徒四壁,老婆婆去世后,老公公瘫痪在床,儿子媳妇双下岗,孙子在读高中.这个案例让工作人员思索良多,作为一个维护民生的部门,在情理与法理的斗争中,该如何作为?

三是侥幸心理盲目从众.在问卷调查过程中设计了这样一个问题：“如果你是养老金的受益者或家属,当失去养老金享受资格时,却发现你的存折上还在按月发放养老金待遇,你会怎么做?”

答案一：主动向相关部门询问,申报,要求停发待遇.

答案二：不会主动申报,因为停发不该发的待遇是政府部门的责任.

答案三：想办法隐瞒不报,能领多久就领多久,一旦被发现就说自己不知道政策.

根据问卷调查统计,选择答案一的占41%,答案二的占42%,答案三的占17%.

但同样的问题换了一个方式问时,答案却发生了有趣的变化.“据你了解或你认为,其他人在发生这种情况时,会怎么做?”

结果是选择答案一的变为了29%,答案二变为了36%,答案三变为了35%.

这个有趣的变化让我们了解到,多数人认为自己会遵守公共信用,但质疑他人会遵守信用,或者了解到多数他人不会遵守信用.那么在面临真正的决策时,当事人到底会选择作为“自己”身份时的思考的答案,还是会选择是“他人”的答案?我们认为,很可能是后者.

(二)管理失效是虚报冒领现象存在的直接因素.

如果说当事人的信用保障是主要渠道的话,那么有效的管理方法则是保障信用因素能够充分发挥作用的前提.在调查中我们发现,某些环节的管理失效恰恰是导致虚报冒领现象产生的直接因素.

1.离退休人员管理体制不够健全.

随着离退休人员社会化管理范围的扩大、养老金发放方式的社会化以及人员流动性的增强,养老金的受益对象已经很大程度上变成了“社会人”.如宜昌市85278万名离退休人员中,其退休前工作单位目前还存在的不到30%.大量的离退休人员失去了传统的管理主体――原工作单位,那么谁是这些离退休人员现在的管理主体?虽然国务院两部委有一些相关的规定,但在具体管理上存在主体不明朗、责任不清晰、任务不明确、机制不健全的情况.因为管理体制的不健全,直接导致了离退休人员社会化管理怎么写作,诸如反欺诈冒领骗领养老金工作开展起来的组织难度、协调难度、操作难度加大.

2.离退休人员基本信息沟通不够通畅.

一是待遇享受人员基本信息不健全.如离退休人员直系亲属的,工作单位,,产权住房等等,一旦发生虚报冒领现象,往往会出现“四无”的局面,即：无有效住址,无联系,无亲人信息,无相关单位,给查处带来很大的麻烦.在宜昌市开展专项治理活动期间,一个月查获线索71条,其中就有12条属于这种“四无”线索.

二是退休人员生存情况信息来源渠道不畅.在大规模城市改造、住房市场化,以及人口外迁、人户分离严重的情况下,退休人员信息未实现动态管理,只能依靠知情者反映或后再作处理.另外,土葬的抬头也是造成离退休人员生存信息来源不畅的另一个原因,由于一些离退休老人对殡葬改革的抵触、生前遗愿或者习惯认识,致使土葬悄然兴起,由于土葬不符合国家法律法规,有些地方政府为落实殡葬制度,将是否火葬与相关待遇进行挂钩,当事人自然不愿让他人知道,也就更不可能去主动申报死亡.

三是社会保险机构与相关职能部门没有形成有效的沟通机制.由于职能、话语权的限制,社会保险机构和户籍管理、民政殡葬部门以及公检法等之间没有形成协调一致、信息沟通的有效机制.如宜昌市社会保险机构曾受理查证核实的2名退休人员因犯罪而被判刑坐牢,奇怪的是他们在判刑坐牢期间,仍然每月领取养老金.按照国家有关规定,养老保险待遇享受人员违法后自刑拘或批捕的次月起即暂停享受养老保险待遇,劳教或服刑期间即停止待遇享受.显然这就是典型的冒领事件.由于法院与社会保险机构没有进行及时有效沟通,造成服刑人员服刑期间仍然领取养老金的怪现象.

四是人与管理部门信息沟通不畅.问卷调查中,受调查群众中有88%的人表示并不知晓发现冒领行为后,该从哪个渠道给那个部门打,是多少.

3.虚报冒领查处手段相对落后.

一段时期以来,社会保险机构对待遇享受人员的资格认证只能靠人海战术.如宜昌市2006年采取了传统的人工认证方式.其方法是享受养老保险待遇的人员持退休证(遗属证)和或户口薄在规定的时间到认证点,核对相关确认身份,并盖章签字.这次资格认证工作历时两年,对城区当时的5.6万多名离退休人员及遗属进行了身份确认,查出了201人冒领骗领养老金.这次大规模行动打击了冒领骗领养老金行为,督促了一批冒领潜在对象主动申报,取得了一定的社会效果.但这种传统的资格认证方式存在很多不足,一是人工认证方式效率低工作量大,离退休人员要排长队等候；二是认证误差大,仅凭肉眼分辩和退休证上的照片,差错在所难免；三是存在很大安全风险,老人普遍体弱多病,来认证点的途中和在认证点排队都存在安全风险；四是认证资料后续处理困难,当时还无法利用计算机对认证数据系统地处理；五是认证时间跨度长,这次资格认证历时两年才基本完成,其间又产生了新的死亡冒领.

4.政策宣传造势力度不够.

通过问卷调查,有高达41%的离退休人员对相关政策知之甚少,对离退休人员及其遗属享受待遇资格认证、遗属何时终止待遇享受等相关规定的了解更是少之又少.宜昌市2010年查出18人因不了解政策而冒领养老金的行为人,这些人都是遗属待遇享受者.有的大学期间仍享受供养遗属生活费,有的已大学毕业多年了,更有甚者大学毕业成家,又前来其子女的供养遗属时,才被工作人员发现.虽然是在不了解政策的情况下导致的冒领行为,但冒领行为已成为事实,行为人也将依法受到查处并负相关责任,同时冒领所得也将全额追回.可见,由于政策宣传不到位,也不可避免地致使冒领养老金行为发生,也使得一些无意冒领人蒙受“不白之冤”.

(三)制度缺失是虚报冒领现象存在的根本结症.

目前从到地方,鲜有关于针对虚报冒领问题的规范性的制度和文件,制度层面更多的停留在地方探索性的尝试上.

1、社会保险配套立法滞后.2011年7月1日实施的《社会保险法》中虽然规定了以欺诈伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇的,由社会保险行政部门责令退回骗取的社会保险金,处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款,但是现实操作中,还面临着对“骗取”的定性和具体授权等问题,死者家属拒不退还该如何处置,在正常追缴过程中,社会保险机构是否有权要求金融机构协助冻结账户并予以扣划冒领资金等都有待进一步明确.由于法律规定和配套实施细则相对滞后,使一些冒领养老金的人员无所顾忌.

2、部门管理制度缺失.在目前众多的部省级养老保险管理制度中,唯独没有建立享受养老保险待遇对象生存情况鉴定的制度.相关部门没有把防止冒领养老金工作放在重要位置去考虑,没有把冒领行为提高到是触犯法律,应承担相应法律责任的高度来认识,缺乏常抓不懈的韧劲和管理的长效机制,防冒领养老金工作几乎无专门部门、无规范的机制做支撑,致使冒领行为长期存在并有所蔓延.

3、地方操作制度零散.由于社会保险配套立法的滞后、部门相关制度的缺失,各地方在查处虚报冒领工作方面缺少指导,缺少依靠,所以少有规范性、整体性的操作制度.这项工作的开展处于摸索阶段,制度建设也处于初级阶段,实际工作的开展往往是边走边看.

四、对策

虽然目前还没有完善、成熟的应对虚报冒领养老金现象的模式和经验,但仔细分析调研中所暴露的种种问题,我们认为如果走好“管理”、“制度”、“监督”三步棋,便可大大降低虚报冒领现象的发生率.

(一)走好“管理棋”――使受益者有“人”来管.

1、建立指纹识别认证系统.防止养老金冒领,核心问题就是个人身份的认证识别.指纹的唯一性和不变性作为身份认定的基础,通过计算机技术在很短的时间内确定个人的身份,具有很高的准确性和安全性,既可有效地防止检测冒又可将复杂的身份验证工作简化为一次性的指纹采集工作,节省了大量的人力、时间和经费.但指纹采集识别技术需做大量的艰苦细致的工作.其中,最重要、工作量最大的是首次对所有离退休人员的指纹进行采集,特别是异地居住者,是重中之重.同时除了对离退休人员身份认证外,对在职人员也应进行身份认证,在其退休手续时再次确认.这样从源头抓起,使申领人资格的确认、审核制度更加严格,从根本上杜绝.

2、依托社区基层工作平台.实践证明,养老金社会化发放及离退休人员社会化管理怎么写作后,必须依托社区基层平台.一是建立社区离退休人员信息平台.以社区为单位建立辖区离退休人员基本信息数据库（卡、表、册）,全面充分掌握离退休人员的基本信息.二是建立社区离退休人员虚报冒领查处平台.将离退休人员生存认证的查处终端延伸到社区,由社区劳动保障怎么写作站负责辖区内离退休人员、遗属人员的资格认证工作,建立离退休人员动态报告制、协管员制,发挥防范冒领养老金的基础作用.三是建立社会化管理怎么写作网络平台.通过建立市、县、乡镇（街道）、社区四级社会化管理怎么写作平台,形成沟通上下、联系左右的管理怎么写作网络.目前宜昌市正在试行的社区网格化管理创新就是一种全新的尝试.

3、形成部门联动运行机制.一是建立社会保险机构与、法院、民政、医院等相关部门的联动机制,加强工作协作,实现信息共享.二是建立社保经办机构之间的横向联动机制.如建立异地安置人员领取养老金联网核查制度,加大养老保险经办机构和劳动监察部门的联合执法力度.三是尽快制定全国统一性和系统性离退休人员异地转移居住所涉及的相关管理办法,实现离退休人员就近管理.

4、构建长效管理机制.一是要设立长效管理的部门,各级社保机构应有专门的内设机构、专门的人员负责开展此项工作.二是要有长效管理的制度,逐步形成工作程序制度化、法制化.三是要有长效考核的制度.既然反欺诈冒领养老金行为不能仅靠社会保险机构一己之力完成,那么涉及到人社、民政、、卫生、工会以及社区等相关职能部门就应该将此项工作纳入考核范围.

(二)走好“制度棋”――让执法者有“招”可行.

1、加快社会保险配套立法进程.应尽快健全法律法规,为防冒领工作提供有力的法律武器.笔者认为,查处冒领养老金行为有三难：掌握死亡线索难,有了线索追查难,有了结果处罚难.社会保险机构与企业及受保人之间的纠纷,如果不能借助于法院的执法力量,将大大削弱了工作的力度.我们认为,养老金支付实际是一种债务支付关系,按照民法通则关于债的原则,是社会保险机构和企业、投保人的权利义务关系所构成的债权债务,投保人死亡意味着债权债务关系的终结,在已经终结的情况下恶意占有,这是一种犯罪行为.如果将冒领养老金行为纳入立法范围,就可以起到惩处违法者,教育旁观者,震慑企图以身试法者的作用.

2、建立地方管理的长效机制.在国家立法尚不完备的情况下,地方政府部门应根据本地情况,制定相关规定,明确资格认证的工作地位、基本方法、资金保障等措施,以制度为保障,健全打击冒领骗领养老金行为的长效机制.调研地点宜昌市做了一些有效的尝试：一是制定出台《宜昌市冒领骗领养老保险待遇调查处理暂行办法》,对冒领骗领养老保险待遇案件的调查认定、处理程序、处理方式等进行了规范；二是出台了《宜昌市离退休人员享受养老保险待遇资格认证管理暂行办法》,对认证的对象、认证周期、认证机构、认证方法以及违反资格认证办法的处理等方面做出明确规定.三是建立公示制度.把领取养老金人员及金额通过一定方式在一定范围公之于众,接受群众监督.从而使养老保险待遇资格认证和冒领骗领养老保险待遇调查处理工作步入规范化、制度化的轨道.

3、实行有效的程序管理.欺诈冒领骗领案件的查处既然是一项执法行为,就应该特别注意执法的程序正当性.首先是执法主体应有正当性,社会保险机构相关工作人员应委托执法证,使工作人员行为具有合法性.其次执法行为应有正当性,上门查处应两人及两人以上同行,对被查处人出示委托执法证,详细记录事件经过,建立案卷记录,强化法律效力.最后是应有人性化执法的理念,在追讨被虚报冒领养老金的过程中,针对不同情况予以分类处理,如对于确有还款能力的,应严格要求限时一次性退还；对一次性退款确有困难的,从维护社会稳定出发,可签订按月代扣协议,避免因简单粗暴执法引发悲剧.

(三)走好“监督棋”――要违法人无“处”可藏

1、发动群众监督.建立广泛的群众监督机制和奖励机制,是预防养老金冒领的有效补充.如宜昌市出台的《冒领骗领养老保险待遇奖励暂行办法》,从冒领骗领行为的认定、范围、方式、受理、保密规定、奖励标准、经费来源等方面作出了明确规定；凡对辖区内虚报冒领养老保险待遇的行为进行,经查证属实的,按挽回损失金额的5%给予奖励,最高奖励金额不超过1000元,并为人保密.《办法》公布后,一周内群众就达20多起.2009年,该市共查处了64例冒领骗领养老金行为,追回冒领养老金15.69万元,并对所有冒领骗领信息建立了待遇领取非诚信档案.

2、鼓励基层监督.探索建立健全条块结合的社区资格认证、协助调查工作机制,可以由社区怎么写作机构在社区内聘请或选举社保监督员,群防群治,共同做好防范工作.同时,加大社区宣传力度,将政策送进家庭,送进小区,真正实现家喻户晓.此外,应通过相关渠道,落实社区在开展该项工作中的经费需求,激发其积极性.如宜昌市除对社区考虑一定的正常工作和人员经费外,采取每年一次的“示范社区”评比活动,把包括资格认证管理在内的离退休人员管理等工作纳入考核范围,对考核合格的“示范社区”给予一定比例的经费奖励,使离退休人员社会化管理工作真正在社区立足生根.

3、利用舆论监督.充分利用广播、电视、电台、报纸等媒体平台,做好宣传工作,提高广大群众对社保基金安全的认识,对国家相关法律法规和政策的了解,使离退休人员及其家属和广大人民群众懂法、守法,自觉维护社会保险法律法规的尊严.可在离退休人员退休手续时发放《养老保险政策明白卡（册）》,将相关政策一次性告知.通过媒体公布和,鼓励公众身边的冒领骗领养老金行为,发动和动员全社会参与养老保险基金的监督和管理,形成人人关心基金安全、维护基金安全的社会氛围.定期公布养老金反欺诈冒领阶段性成果,对冒领者不仅给予相应处罚还可进行适当的媒体,使其受到道德、良心和社会的谴责,达到震慑和教育的目的.□

（作者单位：宜昌市社会保险基金征收稽查处）