“新农保”缴费率、资金需求与财政负担

摘 要 ：新型农村社会养老保险已开始实施,为使制度更具可行性和可持续性,需要对缴费率、收益率和财政负担能力等方面进行测度.人口预测模型和养老保险精算模型的测算结果显示,在05年以前,政府农村社会养老保险基金支出不会产生大的基金缺口；但05年以后,中国农村人口将从“人口红利”向“人口负债”过渡,政府的农村养老基金支出缺口呈现出加大的趋势.应该进一步扩大“新农保”资金的筹资渠道,扩大和充实养老保险基金,最终建立稳定可靠的筹资机制,保证“新农保”制度与财政制度的协调、持续和稳定运行.

关 键 词 ：新型农村社会养老保险；Leslie模型；基金缺口；可持续性

基金项目：[F]教育部人文社科基金一般项目“社会保障事责划分与财力匹配研究”（1YJA840015）；江苏省“青蓝工程”资助项目；江苏高校优势学科建设工程资助项目；南京市哲学社会科学基金重点项目“南京市劳动力供给与需求的优化研究”（1Z03）

作者简介：[F]王增文,男,南京财经大学公共管理学院、城市发展研究院副教授（江苏 南京 10046）

中图分类号：F3389

文献标识码：A

文章编号：16710169（013）030105收稿日期：[F]0130305

一、引言

009年,《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《意见》）正式发布,决定从009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）试点.009年试点覆盖全国10%的县（市、区、旗）,以后逐步扩大,00年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖.

养老保险的缴费率、收益率财政负担能力等是可行性及可持续性的保证,有必要深入探讨,但相关研究并不多.农村基本养老保险财政缺口方面,刘万运用精算平衡原理,对不同农村社会养老保险制度模式下的个人缴费水平进行测算,认为按现收现付制启动农村社会养老保险制度,所面临的经济压力较小[1],但该研究未对基金缺口加以估算.周慧文认为地方农村养老保险方案研究,要立足于定量分析研究所奠定的精算数据基础,编制农村分性别国民生命表,建立农村社会养老保险精算模型,并提出相关的政策建议,但该研究缺乏实践操作.傅新平和SPeng建立了养老保险基金模型,分析了利率、退保率和工资增长率问题,对养老保险基金的支出情况进行预测[3],但该研究未对供给规模进行预测,不能够准确了解实际资金缺口.

基于以上分析,更可行的研究方案是,通过人口预测模型结合农村分年龄妇女生育率测算出农村居民未来0年的人口数目[4],结合现收现付制社会基本养老保险精算模型,测算未来0年新型农村养老保险的财政负担缺口,并根据缺口的动态变化提出应对建议和措施.

二、两个测算模型

(一)人口预测模型

研究相关检测设条件：

1不存在某抽样年龄段出现死亡概率为零的状况；

人口增长是平稳的,不存在大型自然灾害,战争等因素导致的人口大规模缩减；

3境内外迁移率对未来人口影响可以忽略；

4所有影响农村人口变化的因素都是在整个农村人口平均的意义下确定的,如死亡率、育龄妇女生育率、出生人口性别比等；

5将整个农村中现存的人口按年龄的分布称为农村社会人口状态,将婴儿的出生与人口的死亡等指标看成是决定农村人口状态变化的内生因素,不考虑其他因素对农村社会人口状态的影响,在预测期内中国农村人口政策不会发生大的变化[4].

各变量用以下符号来表示：

三、经验测算分析

本文采用中国农村育龄妇女分年龄生育率表,结合Leslie矩阵,分年龄预测了010—030年中国农村分年龄人口数,再利用“新农保”资金缺口模型预测010—030年“新农保”资金收支规模及缺口变化趋势.相关数据来自国家统计局《中国人口计年鉴》、《005年全国1%人口样调查资料》.

1995年到01年农村总人口呈现出下降的趋势,主要由两方面的因素导致的：一是由于实施计划生育政策,导致人的生育观念发生了很大的变化,从早婚早育、超生多生逐步过渡为晚婚晚育、少生优生的观念；二是由于1995年以来劳动力由农村流向城镇的速度加快,导致农村年轻劳动力逐步流向城镇,部分农村居民工留在了城镇,从而使得农村人口在减少.而65岁以上农村比例人口却在迅速上升,由1995年的640%迅速上升到01年887%,说明农村的老龄化在加速.这充分反映了中国农村“人口红利”有向“人口负债”转变的趋势,势必影响“新农保”制度的可持续性.

因此本文将“新农保”个体缴费设定为4个费率档次：5%、10%、15%和0%[ZW（1][BF]参照目前已经实施“新农保”制度的省份来确定的,这个比例一般在5%到30%之间.[BFQ][ZW）].从缴费额度来看,按5%的缴费比例,010年农村居民的缴费额为每月939元,011年缴费额为每月1189元；如果缴费比例为0%,则010年的农村居民月人均缴费额为3755元,011年缴费额为每月为4756元.所以农村月缴费额在50元以下是在农民可承受范围内的.

依此计算从01到030年缴费率与替代率不同比率下的新型农村养老保险基金缺口状况（如表1所示）,按照01年农村最低生活保障标准每年

1 500元的水平,01年农村居民人均收入为 940元,替代率依次为30%、40%、50%、60%,则居民“新农保”收益额依次为88元、1 176元、1 470元、1 494元.由于“新农保”制度遵循 “保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则,初始制度保障标准的设置不宜过高,从《意见》来看,养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成,基础养老金标准为每人每月55元（相当于每年660元）,不包括个人账户养老金的计发标准的部分.但目前农村养老保险制度刚刚起步,对于已经超过65岁的老人来说每人每月55元的基础养老金标准,低于目前的农村低保标准,更低于农村五保标准.从长远来看,这个标准会随着缴费率和政府与集体补助的提高而逐步提高. 从替代率来看,目前定在30%,也就是农村居民个人年均88元的标准,是比较合适的.这个替代率在缴费率为5%的水平下,从010年到030年不会出现赤字.但是从生活保障水平的视角来看,这个替代率是偏低的,不能够满足其基本生活的需要.同样在5%的水平下,如果替代率达到50%,则在07年将会出现基金缺口,这个缺口将会从07年的170个亿迅速扩大到030年的90个亿（非累计）（如图1所示）.如果替代率为60%,缺口将会更早的出现,在05年将会出现100个亿的基金缺口,需要各级财政来填补,而且030年这个缺口将会达到660个亿.但是农村居民个人缴费率如果提高到10%,而替代率最高为60%,则从010年到030年均不会出现资金缺口（如图所示）.

从队列平衡来看（如表所示）,新农保缴费比例为5%,替代率在60%以内,010年到030年期间均不会产生较大的“新农保”资金缺口.如果把010年到030年期间作为“新农保”资金的一个平衡周期,制度不会存在较大的财政压力与资金缺口.但是,据美国华盛顿的战略与国际研究中心的报告《中国养老制度改革的长征》[ZW（][BF]参见闫晓虹：《050年中国老龄化人口将达438亿》,中国新闻网,009年04月3日.[BFQ][ZW）],到030年时中国的老龄化程度要远高于美国,仅老龄化规模就构成严峻的挑战.到050年时,将会有438亿中国人年龄达到和超过60岁,其中108亿人超过80岁,这将是中国老龄化最为严重的时期.所以,按照缴费比例为5%、替代率在60%的水平制定“新农保”制度的缴费和受益标准显然是不妥的,应逐步提高缴费标准（最高不能超过30%）,适当降低替代率标准.

四、政策含义与结论

010年以前中国社会保障制度,特别是养老保险制度的实施重心在城镇,但是随着人口结构的不断变化,农村人口的老龄化趋势已经快于城镇.从养老保障的视角来看,农村居民家庭中,仅有少数东部省市的富裕农村居民为其老年积蓄了足够的物质和金融资产,大部分的农村老年群体的养老模式仍然是“养儿防老”传统方式.随着经济和社会化程度的加深,城乡劳动力流动在加速,农村家庭规模在逐步缩小,农村家庭中也逐渐出现了“4--1”甚至“8-4--1”家庭.所以农村的非正规养老保障模式正面临着日益增大的挑战.所以,010年以来,政府养老保障建设的重心开始往农村转移,新型农村养老保险制度框架已经基本建立.本文通过对农村人口结构进行预测,结合缴费率、经济增长率等指标建立了人口预测模型和新型农村养老保险测算模型.测算结果显示,中国农村地区在未来0年间,“新农保”资金支出不会加大政府的财政负担.

从长期趋势来看,人口老龄化及人口迁移正在改变着城乡社会的人口年龄结构,也势必会影响到“新农保”制度模式及制度的可持续性.从人口预测模型的人口年龄结构的分布数据来看,中国农村“人口红利”正在逐步转变成“人口负债”,这种转变将在15年左右产生较大财政压力,即从05年以后,“新农保”资金支出的压力非常突出.因此,在建立和完善新型“新农保”制度时,应最大限度地挖掘制度的潜力,多渠道筹资,扩大和充实新型农村养老保险基金,最终建立稳定可靠的“新农保”筹资机制.

要建立合理、覆盖整个农村地区、可持续和可衔接的基本养老制度的目标,应一方面扩大农村基本养老保险制度的覆盖面,提高统筹层次.在进一步提高农村居民参保率的同时,应尽快将县市级统筹层次逐步过渡和提高到省一级统筹层次,并最终过渡到全国统筹.把提高统筹层次与调整财政体制结合起来,使各级财政之间利益均衡.在统筹层次尚难提高的地区,可考虑先建立调剂基金,缓解结构性的缺口压力.另一方面,应逐步把目前的二元甚至多元的基本养老制度逐步转变成一个全国性统筹的制度,通过政府监管、私营机构运营的方式对个人账户进行投资,同时扩大农村补充养老保险的覆盖面.