降低黑龙江省农村重复信访率若干问题

摘 要：

农民利益诉求表达与救济渠道不畅,农村利益主体与矛盾冲突多元化,信访工作效率较低等原因造成农村重复信访事件频发,呈现出重复访、无序访、多人访、组织化访等特点,多数为土地访、环境访.信访制度应定位于利益表达渠道而非沦为依靠“批示”解决冲突的行政机制,应树立司法权威,畅通民意表达渠道,重视农村经济发展,满足与维护农民利益诉求,加强心理疏导与法律政策的宣传教育,健全农村信访工作联合协调机制,及时处理信访事项,方能预防和减少重复信访.

关 键 词：农村；重复信访；利益诉求；矛盾冲突；救济

一、黑龙江省农村重复信访案件类型化分析

(一)涉及农业问题的重复信访

该类型的重复案例主要是三农问题,即农民、农村和农业问题.黑龙江省作为一个农业大省,区域内具有大量耕地,包括整个垦区系统从事农业生产的农场职工,涉“农”信访案例较多,从这个角度而言,黑龙江省的涉农信访案件更为繁杂,数量更多,内容更加丰富.该类型重复信访案件集中表现为：惠农政策落实不到位；农业补贴款项被挪用；农民负担没有明显减轻,因检测冒农资坑农害农等.

(二)涉及城郊或城镇拆迁安置的重复信访

随着黑龙江省社会经济的发展,城市建设尤其是在城市郊区（城乡结合部）的新城区建设、棚户区改造和小城镇建设和规划步伐逐步加快,随之也带来了拆迁安置过程中产生的诸多纠纷与争议.主要是反映在城镇建设、拆迁等工作中不严格依法办事,违规征用、写卖集体土地,补偿标准过低或不合理且被截留,被拆迁户对安置方案不满意等问题,失地农民得不到妥善安置与补偿；乡村基层干部作风粗暴,干群矛盾突出.

(三)涉及环境污染与生态破坏影响而重复信访

环境污染与生态破坏不仅仅对农业生产造成严重影响,同时也毁坏了农民的正常生活,诸如污水与重金属污染毁坏了农业生态环境,更改变了农民生活环境,使得农民被迫离开原来的生活区域.诸如我省煤炭行业和石油产业的发展造成的地表塌陷问题与污染问题,这不仅仅会造成生活环境恶化的后果,也会造成生态环境破坏.在这个过程中受害者往往迫于地方政府急功近利的做法而使相关权益得不到维护的情况下就通过重复信访来表达利益诉求.

(四)涉及侵害人利益的违法乱纪行为的重复信访

村务信息不公开,村干部贪污腐败侵害农民合法权益,村委会换届选举程序违法,村集体财务纠纷导致农民利益受损等原因导致的重复信访.此类重复信访案件多是因为政府机关的一些违法乱纪行为侵害了人的合法权益,受害人在寻求多方救济而不能的情况下,最后选择或者首先选择重复信访的维权之旅.根据笔者的社会观察,近年来针对基层行政机关,尤其是机关的重复信访案件呈现迅速上升趋势,而且这类重复信访在各类政府机关当中都有涉及.

二、黑龙江省农村重复信访行为的特征与趋势分析

(一)重复、无序信访数量明显增多

在当前黑龙江省农村重复信访活动中,重复信访、无序信访数量明显增多,具体表现为重复信访率很高,越级无序现象严重.诸如我省某一农户因购写收割机质量不合格与厂家发生争执,协商不成,先后到地方和省市、工商局、质量监督局、省农垦总局、省和市政府信访局、各级人大、信访局重复、无序信访,历时4年有余.

(二)重复信访主体多数文化程度低,法律知识匮乏

首先,从这些重复信访人员的年龄结构上看,多为中老年人,年龄较大.其次,知识结构上来看,文化程度低的人比例较大.最后,由于严重缺少法律知识,风险意识不高,重实体公正,没有证据意识,往往司法救济穷尽而导致利益受损,通过重复寻求利益满足.

(三)重复信访内容多关乎农民切身利益诸如环境污染、土地

第一,涉及环境污染的重复信访日益增多.尤其是近年来,多发的环境污染给农村环境和生态造成的严重损害所引起的重复信访事件多有发生,由环境污染造成的农民群体事件不断发生.第二,涉及土地的重复信访案件日益增多,多由涉农行政案件诱发.基层干部群众反映,取消农业税以来,以征地为核心的土地问题已成为农村冲突的最重要原因之一.近年来,我省各级法院农村涉诉信访案件多由涉农行政案件引起,如土地行政乱收费与摊派、确认土地权益、土地征收中的房屋拆迁及安置补偿、土地承包与租赁等.

(四)重复信访形态上表现为集体访,逐步组织化

我省涉农信访人集体访、多人访现象较为突出.一方面,农民往往认为“人多力量大”,抱团,试图通过人多局面给信访部门造成压力,以期望更快解决纠纷.另一方面,农村土地征用、拆迁补偿、土地承包权益等原因引起的纠纷往往涉及面广,相对人较多.另外,重复人多熟谙,在潜意识中自我保护意识较强,往往认为人少势单力孤,人多彼此照应,因此集体访、多人访现象频发.

(五)重复信访人对立情绪大,疑虑心重

首先,由于涉农信访涉及的部门较多,沟通协调存在难度,相关部门因责任不明互相推诿等现象,案件调处难度日益增大,信访部门在处理过程中常常遇到信访人因利益诉求缠访缠诉的情况,致使重复信访人员对立情绪较大.其次,重复信访人员一般心理上都曾受到过程度不同的伤害,遭受过不同程度的不公正的待遇.他们所反映的问题和提出的要求,往往是长期未能解决但又含有一定的合理性.因此造成了对基层行政机关不信任,心理紧张、疑虑心较重的状态.

三、黑龙江省农村重复信访原因分析

(一)信访制度功能错位导致重复

信访是是公民、法人和其他组织行使权利的一种方式,而非是问题的解决办法.但实际中,重复人往往认为信访是达成利益诉求的一种方式.同时,信访成为成本最低的维权途径,党政部门对问题的重视程度往往又超过其它方式,但它极易让人产生“人治”要比“法治”更有效的印象.加之,相比司法救济途径需要法律专业知识,其它救济方式成本较高,群众有了问题,自然而然会把个人问题的解决寄托于高层领导机构,“有问题找政府”,多次维权不成,重复信访量多就不足为奇了.

(二)社会转型时期利益多元化,矛盾冲突多样化

多元的利益群体,必然导致多元的权利意识与政治诉求,在维护自身既得利益和预期利益的过程中,彼此必然会存在利益分歧,甚至发生冲突.另,各级党委政府思想层面上仍有“重城轻乡”观念.近年来,农村经济发展迅速,农民收入增加,农民身份和生存状态发生很大变化,农民的环境意识已经觉醒,从长远来看,农民群众对其居住地周围环境破坏和环境污染产生的不满情绪,极有可能成为未来农村冲突爆发的一大隐患.各方面问题逐渐凸显、甚至某些矛盾激化,纠纷的当事人踏上了信访之途,重复信访数量上升成为必然.

(三)利益诉求表达与救济渠道不畅

首先,农民利益表达与权利救济渠道不畅通是造成重复信访的重要因素之一.在县级以下基层,由于办案力量不足,纪委、信访部门很难把案件查到底、办清楚,有些就不了了之,造成群众重复较多.其次,由于、法制不健全,没有做到“有法必依”、“执法必严”,许多矛盾纠纷最终由谁解决的责权划分不明晰,问题得不到及时有效处理,而这些问题往往涉及面广、群体庞大,带有敏感性,易发生群体性.再者,司法权威缺失,司法不公,救济不及时,导致农民利益诉求救济不利,转而重复.最后,政务（村务）信息不公开致使利益表达渠道不畅也是重复信访的重要原因.

(四)信访程序繁杂,工作效率较低

现行信访机构重叠,过于分散,条块分割,是归口不一的多元组织体系.信访者为了使问题早日解决,可能同时向多个机构,得到的答复和解决方案可能是多样的,甚至是互相矛盾的,既增加了信访部门的工作量,又造成了管理混乱和效率低下,这也是造成越级、循环、重复的重要原因之一.

四、黑龙江省农村重复信访对策研究

(一)信访制度应定位于利益诉求表达渠道

信访制不是纠纷解决机制,而应定位于利益诉求表达渠道或途径,成为党和国家政府机关了解和倾听社会大众利益诉求的一种方式.黑龙江省地域广大,农村通讯相对不便,党和政府应设置多种方式和渠道倾听民意,畅通利益表达机制.我们认为解决重复信访现象的总体路径应当是：让各级党委和政府的主要领导从忙于应付各种群众性的涉诉信访中解脱出来,把主要精力用于谋求社会进步和经济发展大计,满足人民群众日益增长的各种利益需求,由政府专职职能部门诸如局、法院等司法职能机关来具体解决各类社会纠纷.

(二)树立司法权威,维护重复信访主体正当利益诉求

首先,积极法制度改革,减少行政干预,实现司法独立,重新树立司法权威,积极引导、鼓励、帮助重复人员通过司法救济解决其问题.其次,要积极推进法制建设,加强管理和监督等各项制度,确保农民群众知情权,让人民群众在参与社会事务的过程中协调相关利益关系.再者,强化法制教育和法制建设,杜绝社会利益的不合理获取,坚决惩治腐败,以权谋私等社会利益非法获取的行为,诸如截留各种农业补贴、私分征地补偿款项,最大限度地减少侵害群众利益现象的发生.

(三)重视农村经济发展,满足农民利益诉求

依据我省农业农村经济发展实际情况,我们认为具体做法如下[1]：第一,加大区域经济支持力度,缩小村庄之间的发展差距；第二,积极贯彻落实各项惠农政策,加快土地流转,提高农民科技文化素质,提高农民收入；第三,在征地拆迁补偿、农村环境保护等领域,创造机会让农民群众参与决策的全过程,妥善安置失地农民生产生活；第四,保护生态环境,防治污染,不与农争利,对农民造成伤害；第五,加快城乡一体化进程,加强工业对农业的反哺,加大城市对农村的支持力度,快速推进公共怎么写作和公共产品向农村延伸.第六,加强水电、道路、通讯等基础设施建设,切实改善农民生产、生活环境；第七,严格落实新农合、新农保、农村低保等社会保障措施,推进村级卫生文化等公益事业建设,提高城乡统筹水平.

(四)加强党风廉政建设,尊重民利,畅通民意表达渠道

首先,进一步改革和完善党的决策机制,依法行政,加强党风廉政建设,遏制贪污腐败,不断提高有效化解利益矛盾的能力,在源头上遏制利益矛盾冲突的产生.其次,基层乡村领导干部始终要把人民群众的切身利益放在首位,在坚持效率优先与发展速度相协调的同时,把公平放在十分重要的位置,只有这样才能从源头上有效遏制利益矛盾的产生,从而预防和减少重复信访事件的发生.最后,要畅通村情民意的反映渠道,妥善协调不同社会阶层和利益群体的利益关系.

(五)加强重复主体的心理疏导

具体应做到以下几点：第一,善于认真倾听.热心接待重复信访人,耐心地倾听其利益诉求,释放他们的压力和怨气等不满情绪；第二,工作人员应专心记录信访事项,细心解释相关政策,加强党的政策、法律文化知识的宣传教育,尽心疏导,逐步调整人心态,取得重复信访人信任.第三,注意工作方法.针对不同的心理状态和动机的重复信访人员,适用不同的工作方法.工作人员要结合信访案件的不同情况,掌握调解处理的节奏,给群众留出思考及和解的时间余地,一旦时机成熟,要及时予以解决.第四,转换思维与立场,在政策和法律允许的前提下,尽可能维护他们的利益.

(六)健全完善农村信访工作综合协调机制

第一,建立健全信访联合接待机制,提高信访工作效率,诸如五常市创建基层纪委“信访案件联查中心”制度.第二,建立联动信访会议制度,多部门联合信访案件.第三,健全农村信访信息汇集分析机制.各级信访部门通过调研准确掌握农村信访问题所反映的信访特点、社会矛盾的焦点问题,注意研究总结农村信访工作中出现的新情况、新问题,及时掌握新动向并及时改进信访工作,信息共享,加强信访信息汇集分析,及时提出解决办法,从源头上减少农村重复信访.