管理不是社会公共行政的适当基础

摘 要：管理曾长期作为公共行政研究的基础性价值而存在,以致管理主义成为支配和影响公共行政理论与实践的重要思潮与思维定势,在公共行政发展的古典时期和新公共管理时期,成为公共行政思想的主流.但管理主义公共行政缺乏公共性与合法性,随着公共行政的深入发展,管理主义公共行政在理论上和实践上都遇到了自身难以克服的危机,尤其是它满足不了社会对公共行政的要求,从而受到公共行政学者越来越多的反思和批判,其作为公共行政基础性价值的地位被严重削弱,并逐渐被行政所取代.

关 键 词：管理；管理主义；行政；危机

文章编号：978-7-5369-4434-3（2011）05-093-03

一、公共行政研究中的管理

(一)古典时期公共行政研究中的管理

1.威尔逊、古德诺的政治与行政二分

1887年威尔逊发表了《行政学研究》一文,奠定了公共行政研究中的管理主义取向.威尔逊受到企业管理的科学管理经验的启示,认为单权力中心的等级组织体制可以提高行政效率,增强行政责任,因此公共行政应当贯彻企业管理原则.古德诺对政治行政二分法做了进一步的阐释,认为政治是国家意志的集中表达,行政是国家意志的执行.威尔逊和古德诺一开始的这种行政研究取向就是关注公共行政组织的管理效率.政治行政二分的基本目的在于,一方面对公共行政进行学科定位,阐明行政学是一门研究如何提高效率的科学,另一方面指出行政学研究的目标是效率,是政治领域所关心的核心价值观.

2.韦伯的官僚制

韦伯的官僚制提供了实现行政组织的管理效率的理想组织模型.官僚制自20世纪初韦伯提出以来,长期作为一种主流组织理论而存在,并被广泛用于实践.它通过层级节制的等级结构进行控制,按专业化标准划分职位,具有较高的效率性.同时非人格化的秩序使管理的步骤都源于法规,摆脱了人治色彩,保证了行政体制的连续性和稳定性.韦伯把行政管理与效率问题紧密的结合在一起,为当时的公共行政组织提供了最大限度地追求效率的理性组织形式.

3.怀特的公共行政研究

怀特第一次对公共行政学进行了系统的理论建构,提出了建立公共行政学的四个检测设：第一,公共行政具有共性,公共行政的重要特征在所有公共行政行为中都大体相同.第二,管理为公共行政学研究的基础,而非法律.第三,公共行政是科学,是一种实践的技术.第四,公共行政是现代政府的核心问题,公共行政学的目的就是追求经济和效率.他认为,“公共行政的目的,就是在官员和雇员的处置下,对各种资源加以最有效率的利用”,①从怀特开始管理主义就成为了公共行政研究的主流.此后,古利克、厄威克等人又对管理主义的公共行政研究进行了发展.

古典的管理主义公共行政确实在一段时期内大大提升了行政效率,但是由于过于强调效率至上的原则,过于注重科学原理,使得它相对于政府公共行政的基本要求相去甚远.因而遭到一些公共行政学者的质疑和批评,受到新公共行政运动和新公共管理运动的冲击.

(二)新公共管理时期公共行政研究中的管理

20世纪70年代以来,西方公共行政界对古典公共行政模式的价值取向与组织设计进行了一系列的反思和批判,产生了一些新的管理理念,如“管理主义”、“新公共管理”等.但在这种反思与批判基础上重构的新公共管理理念仍是基于效率这一价值观的.依据OECD的报告,新公共管理构建的管理理念包括：1.企业管理技术的采用；2.怎么写作及顾客导向的强化；3、公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入.②新公共管理构建的管理理念的内涵为：1.转变政府职能.强调重新定位政府和社会之间的关系,政府并非自我怎么写作的官僚机构,政府应以顾客为导向,增强对社会公众需求的回应；2.引入竞争机制.公共部门和私营部门的管理在本质上是一致的,公共部门应借鉴私营部门先进的管理方式与怎么写作理念,采取市场机制,发挥竞争的必然性和重要性；3.实施绩效评估.政府应该放松管制,放松严格的行政规则,实施严格的绩效目标控制,以经济、效率和效益为标准进行绩效评估.4.强调人力资源管理.应强调人力资源管理,提高公共部门在人员录用、任期、工资等人事管理上的灵活性,以增加管理的有效性,提高效率.

二、社会公共行政

随着公共行政的深入发展,以管理主义为主流的公共行政逐渐陷入危机,人们发现公共行政无法脱离政治领域而成为不涉及价值的管理科学.种种管理主义公共行政难以解决的公共问题不断出现,越来越引起公众的不满,政府的合法性基础受到削弱.人们认识到公共行政必须走出管理主义的苑囿,寻找可以替代的模式.这样,社会公共行政便作为新的替代模式出现并发展,从20世纪后期以来逐渐成为一种公共行政的主流话语.社会公共行政主要包括三方面的内容：

(一)新公共行政理论

一般认为,行政的理念是由“新公共行政理论”提出来的,它所要突出强调的是在公共行政中的价值.从20世纪60年代起,公共行政遇到了官僚主义、效率低下等问题,政府在其自身的管理和社会管理过程中决策能力不足,决策与执行的界限变得模糊起来,公共行政事务的大量决策都需要考虑政治价值问题,政治与行政二分的理论原则丧失了合理性.因而,出现了对古典公共行政进行反思的新公共行政理论.这一理论以弗雷德里克森、沃尔多等人为代表,拒绝政治行政二分原则及官僚制,追求社会公平和价值,强调务实性、性、重视社会情境等观点,力图扭转古典公共行政过于重视效率,轻视社会回应的局面.同时,这一理论还提出了公众参与、意识、价值多元、重视回应与沟通等主张,为行政的进一步发展打下了理论基础.

(二)奥斯特罗姆的制行政理论

奥斯特罗姆对行政进行了具体阐述,他系统地讨论了行政体系与之间的关系,将行政作为一种范式进行构建.他批判了古典公共行政,认为以政治行政二分和官僚制为基础的古典行政理论解决不了美国的问题,而且产生了许多思想危机和实践危害,受到古利克、西蒙等的挑战,被现代政治经济学家批判,甚至出现了宪法危机.他认为“我们的学说包含着很坏的药等当代美国社会病部分源于公共行政学说”,③古典公共行政模式过于关注行政过程中的效率和通过集权控制的机制来追求效率,忽略了公共行政的基本目标,造成了美国公共行政学的“知识危机”,必须进行公共行政范式的转变,由官僚制行政范式走向制行政范式.他通过考查借鉴美国联邦体制思想与实践,结合当时政治经济学的研究成果,系统提出了以多元的交叠管辖和权力分散为特征的制行政范式.

(三)新公共怎么写作理论

新公共怎么写作理论是基于对新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的,它强调公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色,要求行政官员的行政行为集中于为公民怎么写作和向公民放权的职责,公共行政机构具有整合力和社会回应性.它反对新公共管理中的崇拜市场机能、以企业为师的管理主义做法,认为公共行政与企业管理不同,因为公共部门与其对象的关系不同于私人部门的消费者与供货商之间的关系,公共行政不但要在复杂的政治环境中进行管理工作,更要维护公共利益,保证治理过程合于宪法规范.20世纪90年代后期,特别是进入新世纪后,由于新公共管理在实践上暴露出了诸多缺陷,新公共怎么写作提出的许多具有可操作性的行政方案,得到了公共行政实践的普遍响应,产生了世界性的影响.

三、管理的危机

20世纪后期以来,以管理主义为指导的公共行政在理论和实践上都遇到了诸多问题,受到行政学者越来越强烈的批判,呈现出被行政替代的趋势.管理作为公共行政长期以来的主流价值的地位被大大削弱,遇到了前所未有的危机,由其是在日益重视多元治理的今天,人们逐渐认识到,管理并不能作为现代社会公共行政的一个价值基础,而只是它的一个工具.

(一)公共性危机

公共行政的行为主体是公共部门,公共部门的“公共性”属性是一种来源于历史发展过程的客观性,它本质上要求公共行政以宪政为基石,追求人权、社会公正、公共利益等多元化价值.公共利益应该是公共行政的核心和主题,但是管理主义只重视效率和手段,强调最终的目标和成本,这可能造成公共利益的缺失.管理主义强调经济、效率与效能的单一价值取向,强调企业价值的优先性和工具理性,这在一定程度上削弱了公共行政的根本价值和目的,将公共行政矮化为执行和管理的工具,失去了公共行政担负政治价值的责任.管理主义会导致公共行政价值的偏颇和公共行政在治理过程中的正当性的丧失.登哈特认为,以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段,而忽略对目的本身的关切,也就是在工具理性下的种种行动,将使行政工作越来越远离社会价值的体现,而只是斤斤计较减少行政成本,而沦为公务产生过程中的工具,以致完全丧失作为行政体系行动本身的道德内涵.④其次,管理主义过于强调向私人部门学习管理,认为公共部门可以广泛应用私营部门的管理经验,混淆了公私管理的差异,削弱了公共行政的公共性.虽然公私部门管理存在相似性,管理知识、技能、工具可以相互学习与借鉴.但公共管理与私人管理有本质差异,这种差异主要表现在：宪政与市场、公益与私益、法治与契约自由、社会公义与效率利润等多方面.简而言之,公共行政在本质上是以宪政为基础,通过公共部门整合社会资源,贯彻治理理念,实现公共利益的过程.

(二)合法性危机

从公共行政角度来看,合法性体现在两个层面,即公共行政形式的合法律性和公共行政的价值观能得到公民的认同.合法性是公共行政存在的基础属性.在政治行政二分观点看来,行政的合法性主要是行政的合法律性,而合法性的另一面即行政价值观的公民认同则是政治的合法性问题.因此对古典公共行政而言,公共行政的合法性基础来源于政治.这种公共行政的管理主义造成了公共行政合法性的缺失.管理主义虽然强调效率、绩效、市场等价值,但它对、平等、人文关怀等价值缺乏关注,而这些价值的缺失是导致其合法性问题的根源.其次,管理主义公共行政还存在着公民认同危机.公共行政的合法性问题实质就是公民认同,及其基础上的公共权力社会化问题,其根本在于公民自主自愿的心理认同.公民认同包含感情与理性两个层面：理性层面指公民对公共行政手段、价值、程序等的认同；感性层面则指公民在心理、情感层面对公共行政的认同.公民的心理认同和情感认同具有较长的持久性,具有影响力大,稳定性强等特点.由于管理主义公共行政过于注重行政效率,以结果为导向不注重过程,缺乏价值关怀,因此它往往会引起公众对公共部门的不满,引发公民认同危机.

注释：

①彭和平,竹立家.国外公共行政理论精选[M].北京：党校出版社,1997：45.

②OECD.PublicManagementDevelopments[M].Paris:OECD,1990.

③文森特•,奥斯特罗姆著,毛寿龙译.美国公共行政的思想危机[M].上海：上海三联书店,1999：14.

④Denhardt.R.B.TheoryofPublicOrganization[M].Brooks/cole,1993.