宪法学视野下的海洋战略

摘 要：海洋战略的根本性、重要性及长期性等特征决定了它属于一项基本国策.海洋战略涉及宪法调整的国家主权,凸显出国家统一和主权完整的宪法价值；涉及宪法对国家的整体调整,彰显出宪法的制度安排价值,并折射出宪法保护国防与经济安全的价值诉求.“海洋入宪”有其必要性,解决海岛海洋争端和提升我国海洋执法的正当性均需宪法提供明确的依据；十八大报告为海洋入宪创造了契机,我国的海洋主权神圣不可侵犯,修宪时可在宪法中增设涉海条款,明文规定海洋属于我国的疆域.

关 键 词：海洋战略；基本国策；宪法价值；国家主权；疆域

中图分类号：D815.5文献标识码：A文章编号：1004-1494（2013）06-0116-04

党的十八大报告明确指出：“坚决维护国家海洋权益、建设海洋强国”,这为我国的海洋战略指明了方向.从宪法角度审视,海洋强国战略既是党的政策也是一项基本国策,涉及宪法的制度安排,蕴含着重大的宪法意义和价值.本文拟对此予以探讨,以更好地维护我国的海洋主权和权益,实现经济的可持续发展和海洋强国的愿景.

一、海洋战略的宪法国策属性

国策也即国家的基本政策[1].“基本”一词意在强调国策的重要性和根本性,一般指党和国家制定的对经济文化建设和社会生活发展具有全局性、长期性和战略性的重大政策,“基本国策指规范国家整体发展的基本方向和基本原则,它是国家施政的基础和根本.”[2]国策所解决的问题具有稳定性和长期性,对国计民生有着重大影响.国策出现在宪法当中,是宪法理念演变和宪法范式变迁的结果,在“守夜型”国家向“福利型”国家转型的社会背景中,宪法的内容与结构也发生了重大变化,除继续规范政治生活外,也深入到社会生活的诸多领域,“宪法中的基本国策分经济宪法、社会宪法、文化宪法、国防宪法、外交宪法和民族宪法等”[3],我国现行宪法文本当中,属于国策的宪法规范更是“涉及到国家政权、经济制度、社会生活、文化教育、国防外交、民族关系等多个领域”[4].不论从基本政策的内容来看,还是从宪法当中已经涉及的国策来分析,海洋战略完全符合国策的条件,具备基本国策的属性,应当在我国宪法当中予以体现.

（一）海洋战略的根本性与长期性决定其属于国策.海洋战略的提出,有开发海洋资源的现实需要.随着人口的不断增多、人口压力的加大以及陆地资源的匮乏与贫瘠等情况,我国的经济发展已遭遇陆地资源相对短缺的瓶颈制约,这迫使我们必须重新寻找新的经济增长点,寻找新的发展空间,寻找新的替代资源；从国家经济的可持续发展角度考虑,海洋经济已成为拉动中国国民经济发展的有力引擎,探索海洋、开发海洋、利用海洋、保护海洋,将成为我国未来发展的新热点和新舞台；努力发展海洋高新技术产业是关乎中华民族未来的战略之举,开发“蓝色国土”对中国经济发展的意义更为深远,因此我们要长期坚持党的十八大报告提出的海洋战略.

（二）海洋战略的综合性与整体性决定其属于国策.海洋战略涉及经济资源、政治主权、国防安全等诸多内容,事关国计民生.就安全而言,维护海权和开发利用海洋资源,从浅海进入深海,从领海、专属经济区、大陆架,走向公海、国际海底区域和两极,都必需依托于强大的海军,没有这个“硬实力”做后盾,扩大中国生存发展区域和安全空间都将成为空谈.中国的发展既依托于陆地,也依托于海洋,包括资源、发展空间、发展通道,既是陆地的,也是海洋的.中国维护自己的海洋主权和权益,走向海洋大国、海洋强国,和中华民族要和平崛起一样,是一种历史的必然.另外,联大在2005年世界首脑会议上确认了各国根据国际法进行有效合作以打击跨国威胁对于集体安全的重要性,鼓励各国开展合作,借助双边和多边机制来处理此类威胁,包括海盗行为、海上持械抢劫、以及对航运、海上设施和其他海事利益的恐怖主义行为.中国的海洋战略必须符合全球化时代的大背景,服从怎么写作于国家国防安全战略,这些内容与要求都决定了我国的海洋战略属于一项基本国策,应当坚定不移、不折不扣地长期贯彻执行下去.

（三）海洋战略的重要性决定其属于国策.聚焦海权之争,南海和钓鱼岛问题已唤醒所有华人的海权意识.如何基于战略高度制定相应的海洋强国措施,关系着整个国家和民族的兴衰存亡.只有严格落实和实施十八大报告提出的海洋强国战略,才能更好地应对周边国家的挑衅,才能更好地解决海洋权益纠纷问题,建设海洋强国.海洋战略一直受到党的高度重视,从“近海防御”、“主权属我,搁置争议,共同开发”,到“一定要从战略的高度认识海洋”、“实施海洋开发战略”,到“远海防卫”、“和谐海洋”,再到十八大报告提出的“坚决维护国家海洋权益、建设海洋强国”,我们党和政府一直对海洋战略高度重视,完全属于宪法应当加以规制和调整的基本国策.

二、海洋战略的宪法价值属性

中国是个陆海兼备的国家,陆地与14个国家接壤,隔海与6个国家相望,大陆海岸线1.8万公里,岛屿海岸线1.4万公里,边海问题构成中国国家安全和与邻国关系的重大问题.中国政府本着睦邻友好和互谅互让方针所提出的“搁置争议,共同开发”原则,被某些周边国家视为软弱,从而肆意蚕食和染指中国的岛礁及附近海域,频频挑衅和恶化事端.在这种背景下,党的十八大报告所确立的海洋强国战略,就不仅仅是一个党的政策问题,而是蕴含着重大的宪法价值.

（一）海洋战略涉及宪法调整的国家主权,凸显出国家统一和主权完整的宪法价值.海洋强国战略的前提和基础是拥有明确的、无争议的海洋国土和主权,而国土与主权属于宪法调整的内容及事项.依照国际法,领土包括陆地（国土）和领海（蓝色国土）,我国管辖的海域约300万平方公里,海洋作为蓝色国土属于宪法调整的国家疆域和领土,“隶属于国家主权的地球的特定部分”[5].海洋主权自然属于领土主权的范畴.“海洋主权在我”是开发利用海洋资源和权益的根本出发点,它涉及经济安全、环境安全和国防安全等内容,包括在领海区域的排他主权,在毗连区行使的海关、卫生、财政等管辖权以及在专属经济区和大陆架享有的勘探开发自然资源的主权权利；宣示和维护海洋主权要靠外交、海上执法、海事司法等途径实现.毫无疑问,上述主权事项均阐释着宪法的意蕴与价值,直接影响着我国的领土主权完整和生存发展空间.（二）海洋战略涉及宪法对国家的整体调整,彰显出宪法的制度安排价值.海洋强国是一项涉及诸多海洋事务的顶层设计战略,维护南海海域主权是一项战略整体事业,需要整合多项维权要素,综合性提出对南海领海、毗连区、大陆架、专属经济区等主权和权益的具体诉求,最终才能有理有利地获得符合宪法预期的维权效果.无论是开发海洋资源和管理海洋权益、还是健全海洋队伍、管控海洋危机,都需要宪法提供法律依据和制度支持,需要在宪法的统领之下建构和完善海洋法律体系.在当前海洋危机形势下,围绕海洋基本法的行政法规、地方性法规等应配套制定,最终形成包括涉海宪法规范、海洋基本法、海洋安全法、海洋资源法等在内的完备的海洋法律体系.

（三）海洋战略涉及“制海权”,折射出宪法保护国防与经济安全的价值诉求.从国防角度看,制海权的斗争.涵盖一国建立和运用海权的全过程.海洋是一个国家的前哨和门户,海洋军事力量和军事活动的发展呈现出以海制陆的巨大优势,海上力量是否强大,成为衡量一个国家强弱的重要标志,将决定和影响国家安全利益,为了保障我国海上生命线的安全,急需加强建设海洋强国,全球化时代对海洋的依赖是国家发展海权的必然逻辑.海洋中蕴藏着丰富的生物、能源、空间、旅游、矿产等资源,它是实施经济国际化的重要桥梁和纽带,对增强国家经济发展的活力和后劲,建立开放型特色经济,实现由海洋经济大国向海洋经济强国跨越具有重要的战略价值；同时海洋也是国家经济、科技和军事等综合实力比拼和战略竞争的大舞台,人类社会的活动领域和各国争夺范围正在由陆地向海洋和太空扩展.因此,海洋战略涉及的“制海权”斗争,孕育着宪法对国防与经济安全的浓重诉求.

三、海洋入宪的必要性与可行性

(一)海权入宪的必要性

首先,解决海岛、海洋争端需要宪法提供明确的依据.作为海洋大国,我们应当清醒地认识到,我国还称不上海洋强国,这与我国的海洋战略定位及国家综合实力极不相称,而海权入宪则是维护我国海权及解决涉海争端的现实需求和制度基石.培育应对海洋争端的坚定信心和强大士气,离不开宪法对海洋和海权的明确宣示；培育公民的海洋国土意识及海权观念,需要宪法对海洋和海权明确宣示.我国仅仅靠《领海及毗连区法》等普通法律规定中国大陆的沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛等属于中国岛屿,规定“领海为邻接中华人民共和国陆地领土和内水的一带海域”,这还远远不够.只有通过修宪,在作为最高法的宪法上明文规定海洋海岛属于国家疆域,才能从根本上维护领土完整与国家统一.海权入宪在当前的严峻形势下,已不是简单的修宪或完善宪法规范的问题,而是在我国传统海域频遭周边国家染指的危急形势下,出于保护海洋国土和海洋主权的需要,而必须履行的宪法职责、必须表明的坚决捍卫海权的强烈态度.

其次,提升我国海洋执法的正当性和合法性,需要宪法提供最高依据.海洋既是人类社会可持续发展的宝贵财富和空间,也是国际政治博弈的重要舞台.随着航海技术的迅猛发展,世界贸易、物资和能源在海运上的交流总量规模及频度空前发展,海洋对现代国家的政治、经济和国防安全的影响也越来越大,关系到我国的贸易安全及对外开放的程度.得海洋兴,失海洋衰,确立符合国际海洋法的制海权,构建我国立体的海上力量体系,通过行政执法途径在我国固有海域宣示领土主权和维护海洋权益,这都需要在宪法层面上清晰地规定海洋主权和权益,提升执法的正当性,坚决抵制某些国家的无理阻挠.

最后,宪法规定海权还是构建海洋法律体系的需要.海洋法律体系是宪法所统领的中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,海权入宪将指导我国对海洋立法统筹安排,海洋基本法律应首先出台,围绕海洋基本法的相应法规等应及时配套跟进,形成包括涉海宪法规范、海洋基本法、海洋安全法、海洋资源法等在内的完备的海洋法律保障体系,最终构建出以维护海权为核心、以海洋基本法为主要内容,以国家和地方各级海洋法律法规相结合、国际法和国内法相衔接的多层次、立体化的海洋法律体系.

(二)海权入宪的可行性

我国海权入宪的可行性与操作性问题应该考虑到我国的实际情况以及海情国情等各方面因素.我国领海为邻接中国陆地领土和内水的一带海域,我国政府对专属经济区和大陆架行使着主权权利和管辖权,这些内容理应在宪法当中有所体现,尤其对沿海大国而言,在宪法当中是否规定涉海条款,直接影响到国民的海权意识和海洋国土观念.党的十八大报告为海权入宪创造了契机,报告中提出要“提高海洋资源开发能力,发展海洋经济,保护海洋生态环境,坚决维护国家海洋权益,建设海洋强国.”这段话如同海岸上的灯塔,为我国海洋建设和维权提供了明确的方向,并指导着中国海洋战略未来的发展方向.

中国自立宪以来,不同时期采用过不同的国家疆域规定形式.最早的清末修律颁布了《钦定宪法大纲》和《十九信条》,这些宪法性文件只是作为应对时局危急的权宜之计被匆匆炮制出来,根本没有涉及国家疆域的明确规定,更遑论对海洋的保护与规制.1912年《中华民国临时约法》在第三条中明确规定了国家疆域：“中华民国领土为二十二行省、内外蒙古、西藏、青海.”这在中国立宪史上尚属首次.建国后,历部宪法在国际关系原则和武装力量任务的规定中都有涉及国家疆域和领土的内容,如1954年宪法（序言）规定：“我国根据平等、互利、互相尊重主权和领土完整的原则同任何国家建立和发展外交关系.”第20条规定中国武装力量的任务之一是“保卫国家的主权、领土完整和安全.”顺应当今世界海洋入宪的时代潮流,我国在宪法中规定“海洋”国土的条款时机已经成熟.面对海权之争,我国可以采用与“台湾”一样的方式,把南海及钓鱼岛明确写入宪法中,而不能采用隐含的需要予以解释的模糊入宪方式.鉴于此种考虑,我国修宪时可在宪法（序言）中增加下述内容：中国领土包括其固有的领陆、领海、内水及其领陆、领海、内水的上空和地下.中国领陆包括中国大陆及其沿海岛屿、台湾岛及包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其它一切属于中国的岛屿；增加“南海是中国固有的传统海域”等文字表述；在宪法正文中增加涉海宪法规范时,基于技术考量可在宪法第9条中加入“海洋”一词,使我国维护海洋资源有根本法的依据.在宪法明文规定了国家疆域和海洋主权,赋予“海洋”与其他国有资源同等地位,有利于从根本上维护国家统一,从此我们就有更为正当的理由强调并坚持国家主权神圣不可侵犯,我们将会无条件捍卫我国领土完整和国家安全.（三）海权入宪后的发展举措

海权入宪不是简单的修宪或完善宪法规范,而是在我国传统海域频遭周边国家染指的危急形势下,必须履行的宪法职责,“国家政策入宪与国家责任的扩大结合在一起,国家对社会事务的管理、规制与控制之同时也是国家责任的扩大过程.”[6]海洋入宪是在法律层面落实海洋战略的第一步,也是国家履行宪法责任的初始.确定将海洋强国战略纳入宪法的基本国策之后,国家需要后续跟进的立法、行政措施还有很多.国家要制定加快海洋开发与管理的若干政策,出台《关于加快海洋产业发展的决定》,制定《海洋强国建设规划》、《二十一世纪国家海洋经济发展战略目标规划纲要》,并把建设海洋强国和实施二十一世纪海洋发展战略纳入国民经济和社会发展规划和远景目标纲要中；制定海洋基本法,并出台配套的细则、条例、规章等,使我国的海洋法律体系能与国际公约对接,最终构建出以维护海权为核心、以海洋基本法为主要内容,以国家和地方各级海洋法律法规相结合、国际法和国内法相衔接的多层次、立体化的海洋法律体系.