《职业教育法》修订的法理

摘 要：《职业教育法》的修订必须在调整对象、立法目的和价值理念等方面与《教育法》《高等教育法》相衔接、相协调,以避免法律规定的冲突或重复.《职业教育法》作为《教育法》的二级部门法,应以职业教育领域的特殊性社会关系为自己的调整对象,立法目的主要在于确定职业教育的基本法律地位以及为实践性教学环节的有效实施提供切实可行的制度保障.《职业教育法》作为行政法的分支,与一般的部门行政法的不同之处在于教育机构（学校）作为行政相对人享有办学自主权.为切实维护教育机构（学校）的办学自主权,在立法模式上,《职业教育法》宜采取否定性的立法路径.

关 键 词：调整对象：立法目的：价值理念

中图分类号：G719.2

文献标识码：A文章编号：1672-4038（2014）02-0013-05

随着《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）的修订被立法机关提上议事日程,职业教育界备受鼓舞.学者们对《职业教育法》展开了全方位的研究,对现行《职业教育法》中存在的问题进行了认真分析,提出诸多有益的立法建议.职业院校也希望借此契机,以完善的职业教育法律制度作为保障,大力推动现代职业教育体系的建设,实现十八大报告所提出的“加快发展现代职业教育”的战略目标.

从当前学界针对《职业教育法》修订所关注的主要问题来看,似乎呈现出一种实证研究有余而反思性的理性思考不足的倾向.从逻辑思维的角度分析,反思性的理性思考应当先于针对实际问题的对策性研究.对于《职业教育法》的修订问题,不仅需要从“实”的层面展开对策性的研究,更需要从“虚”的层面予以反思性的法理分析.

一、《职业教育法》的调整对象

部门法划分的基本标准是调整对象,即特定主体之间的权利义务关系.在教育领域,主要存在如下几类社会关系：一是上下级政府之间的关系；二是政府与教育机构（学校）之间的关系；三是政府与教育者（教师）之间的关系；四是政府与受教育者（学生）之间的关系；五是政府与相关的社会组织之间的关系：六是教育机构与教育者之间的关系；七是教育机构与受教育者之间的关系；八是教育者与受教育者之间的关系.

其中,上下级政府之间属领导与被领导的关系,政府与教育者之间存在一种管理与被管理的关系,这两类社会关系属于典型的行政法律关系.政府与受教育者之间的关系比较复杂：在义务教育阶段,不仅政府负有保障受教育者接受义务教育、保障受教育者进入合格教育机构的义务,同时受教育者也负有接受义务教育的义务.对于非义务教育阶段而言,政府没有强制受教育者学习的权力,但却负有保障受教育者进入合格教育机构接受正规教育的义务.政府所承担的这种义务,相对于教育机构来说即表现为一种监督、管理的权力.可以肯定,就政府与受教育者之间的关系而言,无论是义务教育还是非义务教育,都是一种抽象性的而非具体的、具有可操作性的法律关系.教育机构与教育者之间的关系具有平等性,是一种劳动合同关系.教育机构与受教育者之间有一定管理与被管理的关系,但两者之间为一种平等的关系,此种关系属于带有一定管理性质的民事法律关系.教育者与受教育者之间为一种道德关系,而非法律关系.政府与教育机构之间的关系属于《教育法》最主要的调整对象,两者之间的关系最为复杂.一方面,政府作为公立教育机构的举办者,对教育机构享有管理、监督的权力；另一方面,教育机构享有办学自主权.政府与相关社会组织之间的关系类似于政府与教育机构之间的关系,但相对来说要简单些,即政府有权要求相关的社会组织对受教育者承担一定的教育义务（如接受学生实习）.

《教育法》的调整对象是否都属于《职业教育法》的调整对象呢?显然,这一问题的实质在于如何定位《职业教育法》和《教育法》的关系.对于《职业教育法》和《教育法》的逻辑关系,尽管有部分学者认为两者属于同位阶的法律部门,因为两者均由全国人大常委会制定,但《职业教育法》和《教育法》的逻辑定位显然必须以职业教育和教育之间的逻辑关系定位为基础,而职业教育和教育之间的逻辑关系定位实际上也就是职业教育和普通教育关系的逻辑定位.教育部教高[2006]16号文件曾明确规定,职业教育属于与普通教育相平行的独立教育类型,两者在逻辑关系上属于包含和被包含的种属关系.对于教育部的这一主张.笔者持赞同态度.既然职业教育属于教育的下位概念,属于一种独立的教育类型,由此,就可以逻辑地推论出,《职业教育法》属于《教育法》的一个分支,属于《教育法》的二级部门法.

作为《教育法》的二级部门法,《职业教育法》的调整对象相对《教育法》来说具有特殊性,即只需要对职业教育领域特殊性的社会关系（问题）进行规范,不属于职业教育领域所特有,而属于教育领域带有普遍性的社会关系调整.那么,在教育领域发生的社会关系中,哪些社会关系相对职业教育来说具有特殊性呢?换言之,《职业教育法》需要对上述社会关系中的哪几类社会关系作出特殊性的规定呢?首先,可以肯定,教育者与受教育者、政府与教育者、教育机构与教育者以及政府与受教育者之间并不因为职业教育而有特殊之处,相互之间的社会关系不需要《职业教育法》予以特别规范.其次,由于职业教育与普通教育相比具有特殊性,特别是现阶段职业教育还没有取得与普通教育平等法律地位的情形下,职业教育的基本法律地位需要《职业教育法》特别予以规范.最后,由于职业教育的实践教学环节与普通教育相比具有较大的特殊性,职业教育机构自身难以独自承担此种教学任务,由此决定了政府与相关的社会组织之间以及教育机构与受教育者之间的关系具有一定的特殊性,需要《职业教育法》予以特别规范.总之,从法理的视角宏观思考,《职业教育法》主要调整职业教育基本法律地位和保障实践性教学环节实施两大问题.

二、《职业教育法》的立法目的

对《职业教育法》进行修订必须思考的另一个宏观上的问题是修订动机,即为什么要对《职业教育法》进行修订?从存在（本体）论的角度解释,对《职业教育法》进行修订的理由在于,现行的《职业教育法》已无法满足当今职业教育发展的现实需要.对于立法者来说,希望借此契机,为职业教育的快速发展提供切实有力的法律制度保障.基于这一认识,理论界对当前职业教育领域存在的问题进行了认真研究,并针对所存在的问题提出了相应的立法建议.笔者认为,《职业教育法》的修订动机问题的本质实际上就是《职业教育法》的立法目的.立法目的是分层次的,法律部门有立法目的,法律部门内部的某个具体制度与具体法律条文同样有立法目的.法律条文的立法目的必须与具体制度的立法目的相协调,具体制度的立法目的必须与部门法的立法目的相协调,三者之问呈现出一种金字塔式的结构.作为独立的法律部门,《教育法》的总体目的是发展教育事业,提高全民族素质,促进社会主义物质文明和精神文明建设,具体目的是确定国家的教育基本制度,包括教育机构应当具备的条件、教育者以及受教育者的基本权利与义务、国家和社会相关组织的教育责任（如政府有提供教育经费保障的义务）等.作为《教育法》的二级部门法,《职业教育法》的立法目的是对《教育法》的立法目的的进一步具体化,需要与《教育法》的立法目的相衔接、相协调.从实证层面分析,南于在职业教育问题上,我国现行立法采取的是《教育法》《高等教育法》和《职业教育法》三法鼎立的模式,所以,对于《职业教育法》的立法目的来说,或者说对于职业教育法律制度的规范设计来说,存在一个如何与《教育法》《高等教育法》相衔接、相协调的问题.

应当承认,对于《职业教育法》的立法目的,现行《职业教育法》已经作出了相应的规定.但令人遗憾的是,也许是出于我国职业教育实践的限制,人们对于职业教育的认识还存在一定的误区,导致对《职业教育法》中相关法律规定的理解有悖于立法目的.例如,由于对《职业教育法》和《高等教育法》的关系未能准确理解,导致在实践中将高等职业教育定位为高等教育的一个层次而不是一种独立的类型.既然在实践中将高等职业教育理解为属于高等教育的一个层次,而且是比较低的一个层次（专科层次）,职业教育当然也就无法取得与普通教育同等的法律地位.不可否认,虽然近十多年来,我国高等教育事业取得了迅猛发展,但由于对于高等职业教育作为独立的教育类型缺乏应有的认识,从而导致高等教育发展极不平衡.相对普通本科类型的高等教育来说,高等职业教育发展受到了不应有的抑制.高等职业教育以培养高端技术技能型人才为己任,高等职业教育发展受到抑制,高端技术技能型人才培养质量必然要受到影响.由于高端技术技能型人才是推动我国产业转型升级的重要力量.因此,我国产业转型升级必然会受到影响.正是迫于现实的需要,人们才逐渐认识到,高等职业教育并不是高等教育的一个层次而是一种独立的类型.法律修订的主要目的,就是要将经过实践检验、切实可行的有益经验上升为法律制度.所以,此次《职业教育法》修订的一个重要目的就是要进一步明确职业教育尤其是高等职业教育的法律地位,在法律条文上明确规定职业教育为教育的一种类型而非一个层次,以便为职业教育的进一步发展提供切实有效的法律制度保障.

职业教育与普通教育相比的一个重要特征是,在整个教学环节中,实践性教学环节占有较大比重,由此决定了职业教育的教学任务并不能完全由职业教育机构承担,相关的社会组织必须承担一部分教学任务.正因为如此,在我国很长的一段历史时期内,职业教育基本上由企业举办,职业教育机构属于企业的一个组成部门.在职业教育由企业举办、职业教育机构为企业一个组成部门的情形下,并不存在当前职业教育领域所谓的“校企合作”难题.职业教育与企业分离后,由于职业教育中的实践性教学环节还是需要企业承担,自然就会产生校企合作领的难题.此时如果企业不愿意承担实践环节的教学任务,对于职业教育机构来说,根本就没有任何强制性的权力来要求企业与自己合作.校企合作问题只能靠政府出面解决,政府出面解决校企合作难题有行政、法律两种手段,理想的方式当然是法律手段.因此,此次《职业教育法》的修订,对于职业教育界来说,最迫切的愿望是希望对校企合作问题进行规范,形成相应的法律制度,为职业教育的进一步发展提供切实有效的法律制度保障.

三、《职业教育法》的价值理念

从法律制定（修订）的视角来看,法律的价值理念不同,也就意味着立法（修订）的指导思想乃至思维方式不同.《职业教育法》的修订应当体现出一种什么样的价值理念,这显然是必须思考的问题.《职业教育法》作为《教育法》的二级部门法,与《教育法》的价值理念具有同根性.也就是说,在法律的价值理念问题上,《职业教育法》和《教育法》没有本质性的区别,甚至可以说,《教育法》的价值理念也就是《职业教育法》的价值理念.法律部门的价值理念由其部门法属性决定,《教育法》当然亦不例外.《教育法》如果属于公法,则必须体现管制性的价值理念；反之,《教育法》如果属于私法,则应当体现自治性的价值理念.

对于《教育法》的法律地位即部门法属性,理论上大致有三种不同的观点：一是认为《教育法》是行政法的组成部分；二是认为《教育法》与科技法属同一法律部门；三是认为《教育法》是独立的法律部门.第一种观点对于《教育法》的部门法属性问题非常明确,即认为《教育法》属于公法范畴,为行政法的组成部分.后两种观点没有对《教育法》的部门法属性问题作出说明.一般来说,法律部门的公、私法属性由其调整对象决定,确定《教育法》的部门属性同样应当考虑其调整对象的特征.从前面对《教育法》调整对象的分析可知,《教育法》的调整对象具有复杂性,既有行政性质的社会关系,也有民事性质的社会关系,但总体上来说还是以行政性质的社会关系为主.因此,本文认为《教育法》的部门法属性为公法,属于行政法的组成部分.《教育法》虽然属于行政法的范畴,但相对一般的行政法来说,《教育法》有较大的特殊性,具体表现在教育机构,尤其是高等教育机构作为行政相对人享有办学自主权,这是一般行政相对人所不可能拥有的权利.由此可见,相对一般的公法来说,《教育法》的价值理念具有混合性,既要体现公法管制性的价值理念,又要体现私法自治性的价值理念.也就是说,作为行政法的组成部分的《教育法》,相对于其他部门行政法来说,价值理念的特别之处即在于教育机构作为行政相对人享有办学自主权,《教育法》必须对教育机构所享有的办学自主权的保障做出应有的回应.

从法律思维方式上分析,《教育法》保障教育机构办学自主权的立法模式有两种路径：一是肯定性路径.即对教育机构办学自主权的内涵从正面做出详细的规定；二是否定性路径,即对教育机构自主权从反面做出规定.详言之,《教育法》只对教育机构在办学过程中不可为的行为进行规定,而不对可以为的行为进行规定,凡是不属于法律明确禁止的行为,即属于教育机构办学自主权的范畴,属于可以为的行为.从已有的针对《职业教育法》修订的完善建议来看,学者们采用的是第一种立法模式.采用这一立法模式的优点在于明确、具体,具有较强的操作性.但因此而产生的弊端是由于制度规定具有不周延性,如果从正面即对教育机构因享有办学自主权而可为的行为进行规定,则从法律操作的层面来看,教育机构是否可为某种具体的行为,是否属于办学自主权的范畴,需要事先进行审查,而这种事先审查与教育机构办学自主权本质相悖.正如有学者针对我国《民法通则》对法律行为生效要件予以规定的立法所指出的,“若是要求法律行为须逐一经过事前审查,则私人生活就被置于了公权力的严密监视之下,由此,私人自治也就沦为了虚幻”.应当承认,此种立法模式的哲学基础在于对人类理性持高度自信态度,认为人类的理性能力能够认识和解决大部分的问题.“对于一个自由人组成的大社会来说,一个政府能够给予的最美好的东西都是否定性的等和平、自由和正义这三个伟大的否定性理性,实是人类文明得以维系的惟一不可或缺的基础,也是政府必须提供的基础.”由于《教育法》对教育机构办学自主权的法律规范如果采取肯定性路径的立法模式与办学自主权的立法精神相抵牾.所以,笔者主张,从切实维护教育机构办学自主权的视角出发,应当采取否定性路径的立法模式,即只需要对教育机构在办学过程中不可为的行为进行规定,奉行“法不禁止即自由”的自治精神.显然,这一立法模式的哲学基础在于对人类理性持谦抑态度,认为人类理性能力有限,对认识对象难以达到一种全知的认识,“在人的理性能力之外,存在着一个理性不及的世界”.

另外,法律以特定主体之间的行为为规范对象,作为行政法的组成部分,《教育法》需要对政府和教育机构的相关行为作出规范.政府的行为,可以区分为权力性行为和义务性行为两类.权力性行为主要体现为对教育机构办学行为的管理、监督上,义务性行为则主要体现为教育经费投入、受教育者权利以及教育机构办学行为的保障等方面.从法律适用的角度考虑,无论是权力性行为还是义务性行为,宜采用肯定性的立法模式,必须明确肯定.唯有如此,作为权利主体的教育机构才能够清楚地知道自己可以向政府主张什么样的权利,要求政府承担什么样的义务.当前职业教育发展存在困难的原因之一在于国家对职业教育的经费投入未予明确,导致职业教育经费投入远远低于普通教育.因此,《职业教育法》应当明确规定政府的职业教育经费投入义务,否则,相关权利主体的权利恐怕就难以保障.教育机构的行为同样可以区分为权利性行为和义务性行为两类,权利性行为宜采用否定性的立法模式,义务性行为主要是相对于受教育者作为权利主体而言的,宜采用肯定性立法模式,以切实保护受教育者的权益.