公共部门绩效管理困境

[摘 要]自20世纪80年代以来公共管理理论的兴起,绩效管理逐步进入公共部门管理者的视野.我国公共部门在不断尝试改革的同时,也面临着绩效管理的困境.主要表现在：绩效管理依据的缺失,法律规范和理论发展尚不足以满足公共部门绩效管理的现实需求；公共部门对绩效管理认识的偏差和管理理念的滞后,制约着公共部门绩效管理的实施；公共部门目标多元化、评估的困难性、人力资源战略的缺失以及公共部门和个人特有的属性是其绩效管理的难点.

[关 键 词]绩效管理；绩效评估；绩效反馈；困境

绩效管理是一项系统工程,它包括绩效计划、绩效沟通、绩效评估和绩效反馈.它将过程管理和结果管理融为一体,既注重管理的过程,也关注管理的结果.20世纪80年代西方国家将绩效管理引入公共部门,目的在于提高公共部门效率和效能.而绩效管理在我国公共部门起步更晚,不可否认当前我国公共部门的绩效管理取得了一定成绩,如领导干部问责机制的实现,珠海的“万民评议政府”,青岛的绩效机关之路等,但也必须承认绩效管理在我国公共部门发育尚不成熟,无论是理论层面还是实践层面与科学的绩效管理还相距甚远.因此,需要我们理清当前制约我国公共部门绩效管理的问题,以实现有效合理的公共部门绩效管理.

一、绩效管理依据缺失

绩效管理依据是公共部门实施绩效管理的根本,没有对绩效管理的内在规定,公共部门的绩效管理只会陷于茫然与无助.公共部门绩效管理依据的缺失主要表现在：

(一)公共部门绩效管理规定性不明确

至今为止,无论是政府还是学界,并没有对公共部门绩效概念做出明确界定,也没有对何谓高绩效做出清晰的阐释.公共部门中应由谁负责绩效管理、谁负责绩效评估等都没有详细的说明.这就导致各个公共部门绩效管理各自为战,缺乏绩效管理一体化进程.

(二)公共部门绩效管理法律法规缺失

近年来,公共部门绩效管理多为自发性行为,全国并没有一部相关的法律、法规作为公共部门绩效管理的依据,没有对公共部门绩效管理具体实施制度化的规定,导致公共部门绩效管理缺乏法制性保障,科学性和持续性不强.绩效管理的目标、标准、考核、评估都由公共部门本身制定,增强了主观随意性,使得绩效管理推进的深度和广度受到制约.

(三)公共部门绩效管理理论准备不足

绩效管理这一概念引自西方,大多成果照搬西方,尽管我国学界已经给予关注,但适合我国政治、经济、文化环境和现阶段条件特征的绩效管理研究成果尚不丰富,学界相对重视绩效管理的基础理论研究,但实践可操作层面的研究及实证性研究不足,以致公共部门绩效管理主观性强,盲目性大,无法发挥应有的作用.

二、绩效管理理念存在偏差

理念是行动的先导.绩效管理观念性认识直接影响公共部门绩效管理的效果.绩效管理理念存在偏差主要表现在三个方面：

一是混淆绩效和政绩.绩效管理包含了公共部门工作的过程和结果,而政绩侧重于公共部门工作行为的结果,典型的表现就是“经济政绩”和“政绩工程”.特别是长期以来受计划经济体制的影响,一些地方政府将政绩视为绩效,以GDP高速增长为目标,大搞“形象工程”,模糊了政府绩效与政绩,造成公共部门认识上的误区.

二是混淆绩效考核和绩效管理.绩效管理和绩效考核既有联系又有区别.绩效管理本质上是通过一系列动态、持续的计划、沟通、控制和反馈提高组织和个人的效能,最终实现整个部门的绩效提升.绩效考核是根据一套正式的制度和标准,评价组织中个人职务履行和责任的实现程度.绩效考核是绩效管理的一个方面,但二者侧重点不同.绩效考核对象是员工,试图以考核的方式激励员工自我绩效的实现,从而带动组织绩效的实现.而绩效管理是组织和个人的双向沟通,是在员工个人的自我控制和组织的不断调整中实现整体绩效.公共部门往往误把员工个人的绩效考核当作组织的绩效管理.

三是缺乏绩效反馈环节.当前公共部门的绩效管理多止步于绩效考核与评估,缺乏对考核评估结果的反馈,员工和部门无法得知自身工作真实的状况评价.由于缺乏评估对象与评估结果的沟通,也就谈不上对工作绩效的改善和跟进.绩效反馈的缺失还使绩效管理与奖惩制度相分离,绩效管理内在激励性丧失,从而公共部门绩效管理流于形式.

三、绩效管理难点

从公共部门整体来讲,由于公共部门特有的属性,如非盈利性、公共性、垄断性等,公共部门绩效管理不能单纯追求经济和效率,还要做到效益和公平.一方面,公共部门的非竞争性使其缺乏降低成本、提高效率和提高怎么写作质量的动力,同时一味地追求效率容易导致“一刀切”,工作僵化,方式粗暴等问题,还要注意到有时公共部门的社会目标和无形目标更具有深层次意义,效率并不是工作的唯一要旨；另一方面,公共部门工作的公平性难以量化,不同部门间工作的异质性,使得绩效的评估和管理困难增加.

从公共部门中个体来讲,由于个体是公共部门怎么写作实施的主导,对人的评估本身就比物的评估困难,定性评价易而定量评价难,且公共部门员工对绩效管理存在一定程度的抵触.“帕金森定律”在公共部门中确实存在,也就是说公共部门的工作与人员不存在必然的联系,公共部门绩效管理会促使组织机构重组、合并、撤销,人员减裁,预算缩减、实施不同程度的奖惩等,进而影响了既得利益者的利益,造成个体员工心理的不适应与反抗.加之“官本位”思想作祟,增加了公共部门绩效管理的困难.

绩效评估是绩效管理的重要环节,是公共部门不可回避的现实问题.我国公共部门绩效评估存在缺乏统一标准、规范性不足、评估方法程序不合理等问题,影响了绩效评估在公共部门绩效管理作用的发挥.具体表现为：绩效评估主体单一,公共部门明显存在部门主导的自上而下的单向评价,重视上级对下级的评估、控制,忽视下级评价和社会对公共部门的监督,评估的公开性、透明性不足；绩效评估对象单一,评估主要针对公共部门员工“德、能、勤、绩、廉”的传统考核,考核范围空大,忽视对员工职责履行程度的关注,没有将个人考核与部门绩效目标实现相结合,更没有对公共部门政策、制度制定执行的评估；绩效评估随意性强,公共部门绩效评估没有形成常态机制,受领导人的主观偏好影响大.

(四)战略性人力资源管理缺失

企业绩效管理有效实施的基础是其战略性的人力资源管理.公共部门绩效的改善同样有赖于战略性和前瞻性的人力资源管理.然而,我国大多数公共部门还停留在传统的人事管理阶段,专注于日常琐碎的管理事务,缺乏现代化的人力资源管理理念.另外,公共部门从事人事的管理人员大多没有受过专业化、系统化训练,进而增加了公共部门绩效管理的实施困难.

四、结语

绩效管理是公共部门实现高绩效的一种管理手段.单纯研究我国公共部门绩效管理存在的不足,无法解决实质问题.只有正视当前绩效管理在公共部门中存在的问题,从理论和实践层面不断改进和完善,绩效管理才会为公共部门带来实惠.

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[作者简介]孙慧（1986―）,女,山东烟台人,山东大学政治学与公共管理学院硕士研究生,研究方向：行政管理理论与实践.