公共部门绩效管理

摘 要：加强公共部门绩效管理,建立绩效型公共组织已成为我国公共部门改革的一大必然趋势.本文分析了公共部门绩效管理的内涵与特点,论述了绩效管理在效率公共组织中的地位与作用,总结了当代公共部门绩效管理的发展趋势.在借鉴西方公共部门绩效管理的基本做法,总结我国公共部门取得成就与存在问题的基础上,提出构建公共部门绩效管理的新模式,建设效率型公共部门的思路与对策.

关 键 词：公共部门绩效管理新模式

随着我国MPA正式启动,公共管理日益成为一门热门学科.在公共管理学科体系中,通过以经济学和私营部门管理为理论基础,摒弃公共怎么写作供给中传统的官僚制独占模式,引进各种市场竞争机制；借鉴私营部门的管理技术与激励手段；强调公共怎么写作中的顾客导向等一系列改革,加强公共部门绩效管理,建立绩效型公共组织已成为我国公共部门改革的一大必然趋势.

1.公共部门绩效管理及其在效率建设中的地位

1.1公共部门绩效管理的内涵与特点

1.1.1公共部门绩效与绩效管理的内涵.所谓公共部门绩效,西方国家又称“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”等,它指公共部门在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作效率和效能,是公共部门在行使其功能、实施其意志的过程中体现出的管理能力.而公共部门绩效管理则是运用科学的方法、标准和程序,对公共部门的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价,在此基础上采取有效措施对公共部门绩效进行改善和提高.

1.1.2高绩效组织及其特点.高绩效组织被认为是用相同或更少的资源生产或提供较高质量、满足需求的产品或怎么写作的一组雇员,他们的生产率和质量逐日逐年不断提高,从而更好地完成他们的使命.这意味着公共部门趋向高绩效组织的改革过程是以人为中心的.高绩效组织应该具有以下特点：任务清楚；明确规定目标和强调效果；授予雇员权力；促进和鼓动人们成功；灵活极易调节以适应新环境；在绩效方面有竞争性；改造工作程序,调整工作方法以适应顾客需要；保持与利益共享者的联系.建设效率公共部门应当围绕这些方面展开,采取相应措施以使公共部门具备这些特征.

1.2绩效管理在公共部门绩效中的地位与作用

1.2.1绩效管理有利于公共部门形成竞争机制.在公共管理新模式中,市场机制是其核心特征.绩效评估对公共部门形成竞争机制的意义主要体现在两个方面：通过提供各个公共怎么写作机构绩效方面的信息,引导公众“货比三家”,做出正确的选择,从而对公共机构形成压力,迫使它们提高怎么写作质量与效率；在公共部门内部,绩效评估在此基础上的横向与纵向比较有助于形成一种竞争气氛,同样会提高怎么写作质量和效率.

1.2.2绩效管理为公共管理新模式提供支撑.任何新模式的推行都必须有相应的载体作支撑,而组织绩效评估则是行政管理创新的着力点和助推器.传统行政模式以公共部门垄断为基础,权力高度集中、严格的规章制度、过程趋向的控制、官吏的非人格化等,严重制约和影响了公共部门效率.公共管理新思维则主张公共怎么写作市场化、社会化、强调权力非集中化、“从等级制到参与和协作”,破除传统行政模式权力过于集中、权力链条过长以及压抑人们的积极性和首创性的痼疾,以结果和顾客为核心,以此提高行政效率.

1.2.3绩效评估在公共部门管理实践中的功能与作用.从国际经验来看,公共组织绩效评估在实践中具有几个重要的作用和功能：（1）参照系功能.管理计划和具体目标的确定要参照多方面的信息,其中之一是参照有关部门前一阶段的绩效状况.（2）监控功能.行政管理各项目标进入实施阶段后,必须时时对执行情况进行严密的检测,如发现背离计划的情况,就要预测它的可能后果采取相应的控制措施.（3）激励功能.自己的工作绩效被测量、被评估、被比较,会促使公共组织中各部门降低管理成本,提高行政效率,更好地改进工作.（4）资源优化配置功能.绩效评估有助于公共部门科学设定目标并根据效果来配置资源.

1.2.4绩效评估是提升和改善公共部门形象的有效选择.绩效评估有助于形成公共部门与公民、国家与社会之间的良性互动关系.首先,绩效评估是向公众展示工作效果的机会,展示成果能赢得公众对公共部门的支持与理解.其次,展示绩效状况能推动公众对公共部门的监督.第三,绩效评估能帮助提高公共部门的信誉.

2.公共部门绩效管理的发展趋势与模式创新

2.1当代公共部门绩效管理的主要特点与发展趋势

从发达国家的实践情况来看,当代公共部门绩效评估体现出以下主要特点和发展趋势：

2.1.1绩效评估的法制化与制度化.首先,绩效评估成为对公共部门的法定要求.美国的《以绩效为基础的组织典范法》、《政府绩效和结果法》,荷兰的《市政管理法》等,都以法律的形式要求公共部门进行绩效评估.其次,制度化还表现为绩效评估机构的建立与完善.除各级公共部门根据预先确定的标准和程序进行自我评估外,多数国家还确定了独立机构,一方面对各部门的绩效评估结果进行整合汇总,以便公众比较评价,另一方面有选择地独立对一些部门的绩效进行评估,避免部门自我评估可能产生的“报喜不报忧”和评价失准现象.

2.1.2绩效评估的科学化与规范化.公共部门绩效评估主要围绕经济、效率、效益展开.同时辅之以公正指标,这些辅助指标侧重公共部门的工作过程而非结果,评价的是工作程序的合法性和公正性.虽然公共部门的职责和工作性质千差万别,但其经济、效率、效益和公正性都具体化为系统的适合部门工作特点的绩效指标,为绩效评估确立科学、规范的内容和标准体系,使之具备可操作性.另外,在评估程序、评估结果利用方面都体现了规范化的特点.

2.1.3绩效评估的导向化与外向化.首先要求绩效评估以公民为中心,以公民满意度为公共部门绩效的终极标准.到20世纪80年代末期,随着改革目标从经济、效率到质量和顾客满意为侧重点的转移,绩效评估以公民为中心的导向日渐突出.此外,绩效评估中的公民导向还体现在评估过程广泛的公民参与,公民成为绩效评价的主体.发达国家绩效评估中的公民参与既表现在绩效指针设计的外向特征和多样化的公民满意度调查,又表现为民间组织对公共部门绩效的独立评价和审视.

2.2公共绩效管理的经验借鉴与模式创新

2.2．1西方公共部门绩效管理的基本做法与经验借鉴.西方国家借鉴市场经济中的投入和产出的概念,以公共部门中工作人员的工作活动或劳动付出行为作为“投入”,然后按照这种劳动投入是否可测量,再加上公共部门产出的是否可测量,将公共部门机构划分为四种类型：即付出和成果二者都能观察得到的机构；可以观察到付出但观察不到成果的机构；可以观察到成果但观察不到付出的机构；以及付出和成果二者都观察不到的机构.以上四种类型分别称为生产型组织、程序型组织、工艺型组织和应付型组织.

2.2.2我国公共部门绩效管理的简单总结与模式创新.我国的公共部门绩效评估可以大致划分为三种类型.第一是普适性的公共部门绩效评估.第二种是具体行业的公共部门绩效评估.第三种类型是专项绩效评估.与发达国家相比,我国的公共部门绩效管理存在问题突出表现在：缺乏系统的理论支撑和指导,缺乏统一规划和标准,绩效指标难确定,绩效评估难推进,绩效评估的多纬度体系不够健全,实践中往往侧重于内部的考核评估,而外部的相似度检测组织评估、公众评估、专家评估等体系不健全,激励约束不到位.

公共部门绩效管理必须符合公共部门的发展战略和使命目标.因此,我国应该构建公共部门管理新模式：（1）评估主体的多元化,建立内部、外部评估的双向推动模式.评估主体的多元化意味着不仅包括公共部门,而且企业、公众、社会相似度检测、专家都要成为公共部门绩效评估的主体,把公共部门行政过程置于全社会的“阳光监督”之下,既有利于保证评估的客观性和公正性,也有利于极大地促进公共部门各项工作的改进.（2）建立量化的、可操作性强的绩效评估体系.绩效评估最终要用量化的综合指标来反映公共部门的绩效情况,且绩效评估结果与人员薪酬、升迁相结合.（3）将公共部门绩效管理与电子政务有机结合起来.信息技术在信息收集和处理方面有着无可比拟的优势能极大地提高公共部门行政效率.（4）地方公共管理部门的立法支持.立法支持是绩效管理推进的制度基础,也是公共部门绩效管理制度化的重要组成部分.（5）将绩效管理作为重要内容纳入行政管理体制改革方案,防止机构改革走入精简―膨胀―再精简―再膨胀的怪圈.

3.建设效率型公共部门的对策与措施

3.1精简机构,整合流程

公共部门行政效率不高的一个重要原因是机构重叠,职能交叉,导致人浮于事、相互推诿.因此,提高公共部门效率的首要举措就是不断深化机构改革,精简不必要的机构和人员,减少管理层级.

为提高行政效率,公共部门还应改革日常工作流程,改革会议制度、公文审核签批制度、重要决策的督查制度,切实精简文件,注重行文实效,把领导从繁文缛节中解放出来,集中精力抓大事、议大事.

要清理行政审批事项,减少审批环节,优化审批程序、压缩审批时限、下放审批权限；积极探索把各部门、各环节的“串联”审批改为“联”审批；大力推行“时限承诺制”和“首问责任制”,落实责任追究制度.

在公民眼里,公共部门是一个整体.然而,现实中的行政权力,分隔在各个部门,有分工,缺合作,公共部门体系内部因职能分工导致的互不协调和割裂,严重影响公共部门效率.为此,必须进行制度创新：一是公开政务信息,以使公民和有关组织根据自己的需要了解监督公共部门的具体运作.二是通过建立制度化的横向协调和纵向协调机制来协调公共部门之间的关系.三是让公共怎么写作的消费者对公共部门的工作绩效进行制度化的评估,尤其是通过相应的人民代表大会对选任的公共部门领导班子进行监督,以启动横向协调机制和纵向协调机制.

3.2更新观念,引入竞争机制

引入竞争机制,用市场的力量改造公共部门,提高公共部门的工作效率,这是当代西方“新公共管理”运动以及公共部门改革的一个基本精神.目前我国公共部门管理水平不高的一个重要原因,就是管理理念陈旧,缺乏市场观念,因而,迫切需要一整套与市场机制相一致、相适应的公共管理理论、原则、方法和技术,构筑起新的公共管理模式,在管理运作中引入竞争机制,将公共部门行政环境向市场模式靠拢,采取成本核算、顾客导向、业务流程再造、全面质量管理、绩效考核与奖金、内部市场等企业化的管理模式.

3.3科学决策,公开监督

建立科学的目标化决策机制和监督机制是提高公共部门效率的重要保证.通过设立市民议事厅,请市民代表就重大问题提出意见和建议；建立公共部门决策市民代表听政会制度；成立市民决策咨询委员会；建立以怎么写作对象为主体的外部评估等制度,使各项决策的形成进入科学化、程序化、制度化的轨道,那么,公共部门行政效能的提高将是必然的结果.

3.4电子政务,提高怎么写作效率

大力推动电子政务,是提高公共部门效率的现代化手段.目前,许多地方公共部门提出了建设数字城市的发展理念,积极利用现代化科技手段加快推进公共部门管理信息化和现代化,通过互联网站为企业和市民提供全方位公共部门信息怎么写作,接受社会各界对机关和部门作风和办事效率的投诉,实行网络受理请示报告制；全面实施电子公文传播交换,需社会周知的事项,公共部门通过互联网、公共部门站点和新闻媒体发布.

3.5标杆管理法,促进组织的学习与改革

所谓标杆管理法是指实施标杆管理方法的单位或组织,主动寻找参照对象,以之为基准或标杆进行比较,借鉴与学习其它单位或组织的成功经验或方法,从而提高自己绩效的一种方法.公共部门要建立良好的公共部门绩效指标,不仅在组织内部纵向提高,还在于组织所在地区外部横向提高.

从绩效管理的角度看,可以将某些表现优于自己的组织作为比较绩效的对象,即绩效比较的基准,分析他们优于自己的原因,他们哪些方法、程序是需要学习并引进的,从而促进组织的学习与改革,提高组织的绩效.