WTO下的中国银行业法律体系

编者按：加入WTO对中国银行业的法律体系产生了重大影响.本文摘译自作者即将出版的新书――《后WTO时代中国金融重组与改革》.杰姆斯巴茨博士（James Barth）为本刊美国特约编辑,供职于美国奥本大学和梅肯研究院,其余作者分别供职于上海财大、香港大学和复旦大学.

本质上,与1999年《金融怎么写作业现代化法案》实施之前的美国相似,中国金融业及其相关法律架构采用的是分业模式.在这种模式下,金融业分成三个独立的子行业,银行,证券和保险,各有自己的市场、从业机构与法律,相应地,金融监管机构也有四个.除人民银行、银监会、证监会、保监会之外,发改委,财政部,国资委等政府机构也以各种方式与金融业相关联.这些机构隶属于国务院,后者是中国经济金融政策以及部分相关法规、条例的制定者.人民银行机构监管职能的分离以及银监会的设立,加上对《商业银行法》和《人民银行法》的修正,是中国朝着有效监管和进行金融业改革迈出的重大一步.

中国银行业监管体系正在从简单的信贷计划、控制模式向考察市场、风险因素的模式转变.信贷控制,即对银行贷款设限,以前曾是人民银行实施货币政策的最重要的手段,也是实现国家经济目标的重要工具,在1998年基于资产负债比率的管理体制正式启用之前,长期存在.在很大程度上讲,资产负债比率管理是银行经营市场化、改进监管体制的重要一步.以前,只要银行的存贷比不超过75%,信贷质量通常不受重视.新的法律法规通过加强资本金约束、控制信贷风险,而不是仅仅控制信贷增长,更多地把重心放在控制银行风险方面.

法律体系大有改进余地

中国银行业的法律体系有三个层面,银行法,银行法规和条例.银行法有《人民银行法》和《商业银行法》,两者都于1995年颁布,2003年曾做过修订.对《人民银行法》的修订,重申与强化了人民银行作为银行在实施货币政策、维护整个金融稳定方面的职能,而《商业银行法》的修订,则去除了国务院在指导商业银行借贷方面的职能,使商业银行向自主经营迈进了一步.但这些都没有改变中国金融体系与相关法律体系的分业模式.

在《银行业监督管理法》基础上成立的银监会,被赋予了过去由人民银行承担的对商业银行监管的诸多职能,随后它出台了一系列的法规及条例,涉及风险管理、内部控制、资本充足、资产质量、贷款损失拨备、风险集中、关联交易和清算管理等方面.

目前,一个以符合国际标准的、以审慎经营为核心原则的银行业监管框架已经建成.但中国在银行机构退出方面的安排还很不够,原因是没有建立特别的司法机制来处理这类事件,尽管我们可以在一些法律中找到金融机构关闭的法律基础,如《破产法》,《人民银行法》,《银行业监督管理法》,《商业银行法》,《公司法》及其他相关法规与条例.由国务院颁布的、在2001年开始实施的《金融机构关闭条例》,是目前最为重要的、也是最为全面地处理不良金融机构的法律文本.但在实际工作中,1997年至2001年四年间,只有一家区域性股份制银行、几家信托投资公司和一些信用社被关闭.显然,银行监管的重心更多地是放在市场准入方面.我们认为,应该有一项有清晰的法律界定的、强有力的退出政策,从成本效率角度衡量,经营不善的银行应该被从市场剔除.除法律、法规外,还应该制定一些规章层面上的实施细则,明确机构退出的标准和程序.对此,2006年8月颁布的《企业破产法》第134条做了特别强调.

一个有效的法律体系应该保护银行不受问题债务人的侵害.然而,中国银行业仍然存在不能完全保护债权人权益的法律障碍.其一,银行法没有彻底阻止对银行体系的行政干扰.尽管《人民银行法》和《商业银行法》有明令禁止,但仍为行政干预贷款程序留有很大的空间.迄今为止,对这类干预的处罚办法还没有.更有甚者,政策导向的监管以及银行仍然按照行政区域设置营业网点的做法,使得地方政府能对商业银行业务决策施加很大的影响.其二,破产法与抵押法没有为债权人提供足够的保护,过时的破产法在企业破产清算过程中能够给予债权人的权力甚少.国企破产时严重的行政干预使得银行债权人的利益几乎得不到什么保护,因为地方政府将稳定置于一切工作之上,而国企破产会影响地方就业形势.此外,获得抵押财产权益所必须支付的高成本,也是阻碍保护银行债权人权益的一大障碍.为保护地方利益,地方政府通过干扰评估机构、拍卖行、法院和其他涉及评估、出售抵押物的行政机构的工作,总是试图阻止抵押财产回赎权的取消.其三,银行机构对问题债务人的监管权力有限.在现有法律框架下,银行不能投资于非银行金融机构和企业.这些都是有待于在未来得到解决的问题.

外资银行受惠于新法

五年来,在华外资银行已经大大受益于中国正在进行中的法律环境的改善.加入WTO 促使中国加速进行法律体系的转变,以适合外资的参与.目前,诸多监管外资金融机构的法规及其实施细则已经得到修订,以符合WTO规则,显著地改善了中国对外资金融机构监管的透明度和监管效率,加大了外资对中资金融机构的兴趣.

最近颁布的《外资银行管理条例》及其实施细则, 表明中国积极履行加入WTO承诺,使外资银行和中资银行处于同等竞争条件之下,体现了基于风险的、统一的审慎规则与监管.特别需要注意的是,法人银行导向是这次新办法的政策亮点.可以判断,为了充分享有法人银行经营人民币业务的全部权利,一些外资银行或合资银行的分行会转制成具有法人资格的子银行.

总体评价

当前,中国金融业正在进行转型,既面临机会,也面临挑战.尽管在转型过程中可能还有需要,但我们认为,中国政府严格控制金融资源的意愿与做法,是金融机构和市场独立及有效运行的障碍之一.中国正在从计划经济向社会主义市场经济巨变的过程中,改革中国金融架构以符合国际标准并不一定就能增强金融功能,但尽管如此,将金融机构重组成为独立的、透明的和商业化的机构,对于金融业的健康和保持经济的稳定发展仍然十分重要.

发展中的中国金融法律体系促进了金融部门的转型,而经济的快速增长也和法律的进步呈正相关.然而,作为一个转型国家,中国建立在条例框架下的对金融体系进行改革的努力还不尽完善.解决问题的措施应该容许试错,但这在严格遵守法制的前提下是难以实现的,因此,必须在灵活性、权宜需要与“司法容忍”之间取得平衡.中国公司法和金融法的改革极富挑战性,因为,在加入WTO后中国必须在促进国际竞争和同时保持社会稳定之间取得平衡.

一个能够建立与执行物权、合同,保护债权人与股东权益,以及公平、透明地解决商业纠纷的有效的法律体系,是健康稳定的金融体系的基础.但是,立法过度而遵守不足,是中国的一大难题,这与其他转型国家的情况类似.因此,通过改善司法执行力来建立一种信用文化尤为重要.

按照WTO协议,中国的法律体系必须是透明的,全国各地保持一致.消除与修订许多与WTO规则不一致的金融法律、法规和条例的工作正在进行当中.但是,如果转型背景下的中国法律体系仍然是零零散散的话,现有法律法规就很难与WTO规则统一.各种法规、条例、决议、行政命令等等成为中国法律体系的庞大组成部分,它们是有迅速适应发展经济的优势,但同时也不够清晰、明确,许多基础文本过于原则化,无法进行实际操作.更为严重的是,各类政府机构通过发布条例、行政命令等进行“寻租”,使办事程序更为复杂化,市场参与各方深感困惑.

中国在制定金融市场条例方面采用了过多的行政手法.政府干预的深度和广度都超过了实际需要,使市场参与各方不能自主决策.这一问题源自于中国目前正在从先前高度计划经济向社会主义市场经济的转变之中,这种状况在改革前大量存在,尽管中国已经花了不少力气来改变,但仍有许多工作要做.

总体来看,中国的法律体系还远未完善.如果我们为这个体系做一个总结的话,最主要的缺陷就是缺乏能够发挥市场功能的法律基础,以及把针对各类型投资者的法规人为地割裂开来.

作为改革的成果,中国创造了被许多人称之为“奇迹”的高速经济增长.在这个过程中,金融市场必须更好地发挥强化融资、有效配置资源、改善公司治理等方面的功能,以便对经济增长做出更大的贡献,而这些都可以通过持续地改善法律体系来实现.此外,提高各类基础条例的可执行性也是非常重要甚至是更为重要的.

自2001年末加入WTO以来,中国在开放金融怎么写作业、逐步消除金融市场准入限制和推行国民待遇等方面已经取得了长足的进步.外资银行能够涉及的业务领域多于以往任何时候.履行加入WTO关于金融业开放承诺的配套基础法律、法规及条例已经设立,有的已经得到修订.虽然可能还会有新的金融法规和条例出台,但随着近期新的管理办法和实施细则的颁布,中国关于外资银行监管的总体架构已经完成.

在新的法律体系中有两个趋势是十分明显的,一是中国在履行加入WTO承诺和义务过程中银行法律体系正沿着审慎监管的轨道前行；二是越来越多的法律、法规和条例是同时适用于中资与外资银行,二者同享国民待遇.过去五年的经历表明,中国非常严肃与认真地履行了自己关于加入WTO开放金融业的承诺.虽然还有不少问题存在,比如较高的资本和存款要求已经引起了不少争议等,有些问题可能还会在较长的时期内存在,但WTO本身就有一个解决任何问题的多方机制,包括咨询,贸易政策评审机制（TPRM）,争端解决机制等等.事实上,中国的加入并没有像一开始有些评论所预测的那样,会引来大量的诉讼.当然,对于中国金融业来说,大量的挑战来自于即将来临的五年过渡期的结束.为此,中国金融业法律体系须有应对的准备.