我国银行独立性的法律问题

摘 要 银行在一个国家金融体系中居于主导地位,是国家调控经济、监督金融的职能机构,是现代金融体制的核心,是国家管理金融业的重要机构.因而它的制度完善与否关系到一国乃至世界经济的稳定是否健康稳定,法律制度在其中又扮演了极其重要的角色.

关 键 词 银行 独立性 法律

中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-180-01

中国人民银行是我国的银行,在国务院的领导下,制定和执行货币政策,防范和化解金融危险,维护金融稳定.其法定的地位要求它必须具有超然的独立性才能从根本上保障其职能的实现.

一、我国央行独立性现状

银行独立性,指银行作为一国金融体系的核心、首脑、在制定实施货币政策、调控监管一国金融时相对自主性,是指法律赋予银行在国民经济宏观调控体系中的自主权,以及为确保自主权的有效行使而采取的相关法律措施.银行的独立性比较集中地反映在银行与政府的关系上.①其内容主要包含:银行自主权的立法界定,银行在行使自主权时受制于其他法律主体的程度.从一定意义上讲,银行的独立性问题就是银行法律地位的确定问题.②

1983年,国务院决定中国人民银行专门行使银行职能,并开始实施金融监管,1995年3月通过的《中华人民共和国中国人民银行法》作为新中国第一部金融法律,是我国银行制度的基石,并于2003年12月27日通过了修正案.央行的独立性是其履行职责的灵魂.《中国人民银行法》规定了中国人民银行的法律地位,是国务院的直属部门且受其领导,从行政级别看明显是低于政府的,导致组织上缺乏独立性.《中国人民银行法》第二十九条、第三十条严格规定中国人民银行不得向政府财政透支,不得向地方政府和各级政府部门提供贷款,实行独立的财务预算管理制度,这样就在一定程度上保障了中国人民银行履行职责的独立性.但法律却没有规定违法者的法律责任.这样,人民银行经济独立性的落实,便取决于政府和财政的自治.从《中国人民银行法》第十条,第十二条我们可以发现,我国央行的人事任免制度基本掌握在国务院的手中.这种体制使得银行的政策难以避免的受政府所左右.人事权的独立性难以保障.虽然在《中国人民银行法》第七条中规定了不受干涉权利,第十三条的独立开展业务权利都在一定程度上保障人民银行对于政府以及地方政府的相对独立性,仍不足以使它能够完全承担起稳定币值、进行金融监管与调控的重大责任.

二、中外央行法律地位比较

银行的法律地位,主要是指银行在立法机关和行政管理机关之间所处的地位,这个问题比较集中地表现为银行在制订和实施金融货币政策时具有多大的独立性.

在西方国家中,德国联邦银行在国家机构中所处地位比较高,它直接对国会负责,可以独立地制定及执行货币政策,并且相对独立于政府,具有较强的独立性.《德国基本法》授权联邦银行管理国家信贷、掌管国家货币政策的权力.《联邦银行法》进一步通过法律的形式将这种独立性在机构和职能两个方面予以保障.③在英国,英格兰银行的银行地位是在漫长的历史发展中逐步确立的.1844年《银行特许条例》、1946年《英格兰银行法》、1979年《银行法》与1987年《银行法》进一步加强了该职能.1998年《英格兰银行法》剥离了英格兰银行的监管职责,将其定位为一个制定和执行货币政策的机构.④同时改变了董事会的组成和职责,加强了银行的管理和责任性,规范了责任体制.而我国的《中国人民银行法》则没有从根本上确立于揭示银行制定和执行货币政策的公共机构的独立本质.美联储是世界上最具有独立性的银行,通过《联邦储备法》杜绝了政府行政长官控制和影响美联储决策机构的可能,以保证美联储理事会能在不受政府影响的情况下,独立制订和执行货币政策.⑤

三、对于完善央行独立性的建议

第一,进一步提升与完善法制体系.《中国人民银行法》作为我国金融法律制度的核心法律,需要进一步的健全现有法制中的漏洞与不足.同时加强建立以其为核心的,以《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《银行业监督管理法》等配合的金融法律体系,从法治的高度确立其独立性的重要价值.第二,建立广泛的有效地法律监督机制.通过广泛的监督机制,监督政府部门干预行为,有效地建立央行的独立机制.第三,进一步确立违法责任追究制度,在实现有法可依的前提下,确立各种干预手段的违法性责任,实行责任追究制,严格保障央行的独立性.

现阶段,我国在面临世界经济不景气的大环境下,社会与经济都处在转型期的大背景下.在这样的背景下,为保障国民经济的稳定健康发展.我们需要以央行为代表的有力的宏观调控,而这样的宏观调控的科学性,高效性也迫使我们必须改变以往政府的独断.加强央行的独立性,通过更为科学的、独立的实证分析与研究得出的结论将更有利于国民经济的稳固发展.

注释

①解川波.货币政策与金融监管.西南财大出版社.2009年版.第9页.

②朱大旗.试论我国银行独立性的法律确认与实现.法学家.1998(5).第90-95页.

③[德]伯德克罗斯科夫.德国联邦银行及其法律制度.中国与德国银行法律制度.北京:中国政法大学出版社.1999年版.

④尤明青.英国银行法律制度的最新发展以及对中国的启示.北京市政法管理干部学院学报.2002(3).

⑤陈剑平.中国与美国的银行法律制度之比较.上海大学学报(社会科学版).2001(10).