我国信息立法趋势与档案法律法规建设

摘 要：概述了我国信息立法趋势研究、信息立法与档案法律法规研究.认为我国信息立法的趋势是：信息保密→信息利用→信息安全→信息公开→信息保护.档案信息虽然是信息的一部分,但档案信息具有特殊性,档案立法要在其特殊性与信息立法的普适性之间找准最佳切合点.应当分级别、分层次、分内容地制定与未来信息立法相配套的档案法律法规和政策.

关 键 词 ：信息立法；档案立法；档案法律法规

信息社会的到来,出现了原有的法律难以调整的诸多问题,如信息自由、信息安全、信息公开与信息保密及个人隐私信息的保护,等等.这就要求加强信息立法,通过法律手段调整信息社会的社会关系.档案是信息的一部分,信息立法对档案立法和档案法律法规配套有着深刻的影响,对了解信息立法趋势,探讨在信息立法趋势下如何修改档案法律法规,如何配套相关的档案法律法规和政策,以适应信息社会及加强档案法制建设有着积极的意义.

1.我国信息立法趋势研究概述

我国有关信息立法研究始于上世纪80年代中期.到2011年底,在知网期刊文献数据库中,以“信息立法”为检索词,以篇名为检索项检得78篇,以关 键 词 为检索项检得301篇,以主题为检索项检得402篇,以全文为检索项检得3315篇,取得了相当规模的成果.在以主题为检索项得到的402篇文献中,有36篇涉及国外信息立法,主要以介绍性与比较性文章为主；有关信息立法趋势的18篇,主要内容涉及信息安全、信息公布、政府信息、信息法学、知情权、信息法律预测、个人信息安全等方面.

对于我国信息立法存在的问题,罗冰眉认为：“主要表现在两方面：一是信息立法存在严重的立法失衡.一方面,现行信息法律法规主要分布在信息产权、信息市场和信息安全保护等方面,但对于信息资源管理、信息基础设施建设、信息产业等方面,则表现为法律法规供给不足.”“另一方面,由于立法失衡,导致许多信息企业、信息机构自律规则、自治章程、自订产业标准,造成了人、财、物力的浪费,造成不必要的封闭和自锁,从而对整个社会信息活动产生一定的掣肘作用.二是现行信息法律法规之间缺乏必要的关联、映射和相互支持.”[1]汪金萍认为：“我国的信息立法工作尚处于初级阶段,还有许多空白点,尤其是在政府信息资源管理、隐私权的保护和信息市场的管理等方面,均无相应法律加以规范.另外,我国信息立法偏重科技信息,忽视非科技信息的重要性,与社会全面信息化的发展趋势相脱节.”“在我国的信息立法中,国内法律制度和国际规则还不够衔接或衔接度不够.”[2]

对于我国信息立法的趋势,相丽玲、屈宝强认为：主要集中在以下几个方面：(1)建立完整的信息法典是基点.其主要内容应包括：信息法的基本概念、调整范围和对象、信息法基本原则、信息法法律地位和权利义务关系、信息法律责任、信息立法体制以及信息法与其他部门法之间的关系、信息法法律体系、信息法立法程序、信息法的例外、信息法保障措施、信息法法律责任、附则等.(2)网络信息立法是难点.(3)信息公开立法是热点.信息公开不仅包括政府信息的公开,而且,还包括上市公司信息公开和个人信用信息公开.我国在制定《信息公开法》的同时,应建立健全其他相应的法律法规.(4)信息安全立法是重点.信息安全立法的主要内容应包括：①打击计算机与网络犯罪.②规范个人信息的收集与利用,保护个人隐私.③跨境数据安全立法.[3]汪金萍认为：“一些新出现的信息领域的现象也急需通过立法加以解决.比如,网络上流行的‘网络通缉令’,就是以公布个人信息、联络方式和隐私等方式,通过网络给他人的生活带来损害的行为.”“因此,加强这方面的立法研究是非常必要的.” “配套的行政法规和部门规章也是信息立法的重要组成部分.我们最终要确立的,是一个以信息基本法为核心,其他基本法的相关内容为配套,行政法规和行政规章作为补充,最高司法机关的司法解释作为法律实施说明的完整的法律体系.”“信息立法不能在封闭的环境中规划和制定,应该注重与国际信息立法之间的衔接.”[4]

2.信息立法与档案法律法规研究概述

关于信息立法与档案法律法规研究,在知网期刊文献数据库中,以“信息立法”并且“档案法”为检索词,以篇名为检索项仅检得3篇,以全文为检索项检得256篇.以“信息”并且“档案法”为检索词,以主题为检索项检得702篇.以“信息公开”并且“档案法”为检索词,以主题为检索项检得110篇.以“隐私”并且“档案法”为检索词,以主题为检索项检得22篇；以“信息安全”并且“档案法”为检索词,以主题为检索项检得5篇.说明对关于信息立法与档案法律法规的研究不够,而且,主要集中在信息公开上.

对于信息立法以信息权利保护为中心的价值导向下《档案法》存在的问题,周毅认为：“可以认为《档案法》是以档案义务本位而非档案权利本位为导向进行的立法.”[5]

对于从信息立法原则看《档案法》存在的问题,潘世萍认为：1996 年修订后的《档案法》,随着形势的发展和社会环境的变化,在一些方面已出现问题,难以充分体现信息立法原则,须适时作出调整.一是效益原则.《档案法》修订应在立法宗旨上作出调整,突出档案信息的资源属性,强调共享,以发挥档案信息资源的最大效益.《档案法》修订应在继续尊重档案信息所有者权益的前提下,鼓励组织和个人将档案信息向社会开放,最大限度地发挥这部分档案的资源作用.二是平等原则.现行《档案法》某些条款,平等原则没有得到充分体现.《档案法》在立法上对国有档案和非国有档案的规范是失衡的,这极易导致国家档案资源构建体系的不完整.三是协调原则.《档案法》中存在以下不协调,档案活动中各主体权利与义务不协调,《档案法》与其他政策法规之间的协调尚存在一些问题,如《保密法》、《政府信息公开条例》.[6]对于信息公开的问题,主要集中在《政府信息公开条例》（以下简称“《条例》”）对《档案法》的影响研究上.大多数学者认为,现行的档案法律法规与政府信息公开不相适应,与《条例》的有关规定相冲突,主要集中在二者的立法理念和制度设计两个方面.在立法理念上,《条例》与《档案法》相比,前者更加先进,更能适应时怎么发表展的需要.目前,档案学界对此问题的探讨主要集中在“公开为原则不公开为例外”以及对公民私权的维护两个方面.如黄南凤、蒋卫荣认为：《条例》重在“公开”,而现行《档案法》的立法宗旨则倾向于“管理”与“保密”,并建议《档案法》在总的立法原则上应该体现《条例》的立法精神：公开为原则,不公开为例外.[7]在制度设计上,主要体现在开放时间、开放范围等方面.如晋平等认为：在政务公开环境下应缩短档案开放期限,拓宽“随时开放”范围.[8]