《国家教育规划纲要》的决策过程

【摘 要】教育政策的决策过程分析是教育政策分析的重要范畴之一,本文运用教育政策分析的理论与方法,构建我国《国家教育规划纲要》决策过程的分析标准,然后运用标准对《国家教育规划纲要》的决策过程进行分析,进而提出我国教育决策过程的改进建议,提高我国教育政策决策的科学化和化水平.

【关 键 词】教育政策分析决策过程分析国家教育规划纲要

科学规范的教育政策分析包括教育政策的内容分析、过程分析、价值分析和环境分析.我国理论界关于教育政策分析的成果比较丰富,但主要是教育政策内容分析和教育政策价值分析,教育政策的决策过程分析相对比较缺乏.尤其是一些教育政策实施后,在具体实践中涌现出来很多问题,有些学者仅从政策文献的内容上来寻找问题的症结和出路,显然是不够的.因为教育政策本身就是教育决策过程所产生的一种结果,其质量依赖于整个教育决策过程的质量.教育政策的有效实施是以高质量的教育决策为前提的,实施的好坏首先就受制于教育决策本身的质量高低.[1]因此,教育政策的决策过程分析,对于提高教育政策的科学化和化水平,具有很强的理论意义和现实意义.

《国家教育规划纲要》是指导教育改革和发展的纲领性文件,全国各族人民对其期待和关注程度很高,其决策过程也非常具有代表性.因此,对《国家教育规划纲要》决策过程进行分析,便于我们总结经验,提高教育决策的科学化和化水平.

一、我国《国家教育规划纲要》决策过程的分析标准

根据祁型雨教授的观点,教育政策决策过程的标准,应该包括实然标准和应然标准,教育政策决策过程有合法性和合理性两个实然标准,教育决策过程的应然标准是“合理性基础上的合法性”,最后从应然逻辑出发为教育决策过程构建具体标准.

(一)《国家教育规划纲要》决策过程分析的实然标准和应然标准[2]

从实然逻辑来看,由于参与决策的主体不同,其需要或所代表的利益就不同.一般来说,政府决策者通常以维持政权为依归,以政治利益来衡量教育决策过程,关注的往往是教育决策过程是否合法.而咨询者、执行者以及普通民众,他们更关心的是其相关教育利益能否在教育政策中得到表达与整合,教育决策过程是否合理.因此,合法性与合理性是教育决策过程的两个实然标准.

从历史层面来看,制度的合法性往往是建立在制度的合理性基础上的.任何一个国家的稳定都离不开政治制度的合法性以及合理性.因而政府只能通过增强教育决策过程的合理性,来提高教育决策过程的合法性,以合理性来促使和保证合法性的实现.

从逻辑层面来看,教育决策的合理性来源于对内在的教育规律和决策规律的尊重,而教育决策的合法性就来自于对这种合理性的尊重.

因此可见,“合理性”在价值判断上优先于“合法性”,教育决策过程分析的应然标准应该是“合理性基础上的合法性”.

(二)《国家教育规划纲要》决策过程分析的具体标准[3]

如果我们把这个应然标准赋予整个《国家教育规划纲要》的决策过程,那么其中每个环节就具有了相应的规定性,这些规定性构成了《国家教育规划纲要》决策过程分析的具体标准.一是教育决策主体构成.决策主体由决策者、咨询者和执行者共同组成且比例相当,具有制度化的决策权限.二是教育政策问题认定.有广泛收集政策问题的渠道和措施；咨询者和执行者对政策问题认定起重要作用；政策问题来源于反映国民教育意向的实证研究；教育政策问题界定准确而清晰.三是教育政策问题纳入.执行者、咨询者、权力机构及其人员、监督机构及其人员及大众传媒察觉的政策问题能够被主动纳入政府议程.四是政策议案公议.建立政策议案的公示制度、决策听证和辩论制度及相应的程序规范.五是政策议案裁定.议案裁定的人员构成和比例合理,裁定方法科学.六是教育政策实验.政策实验点的选择具有信度和效度；实验机构及其人员结构合理.七是教育政策议案合法化.重大教育政策议案要经国家权力机关审查通过.八是教育政策监督反馈.

二、我国《国家教育规划纲要》的决策过程分析

从决策主体构成来看,教育决策权虽然主要集中在政府,但最高教育行政部门、下级政府及其教育行政部门也拥有一定的决策权,同时专家学者、社会各界、学生及家长在调研期间享有充分的话语权,决策主体由多元利益主体构成,充分调动了不同利益关系主体的积极性.

就咨询主体而言,《国家教育规划纲要》领导和工作小组组织工作小组成员单位、各省市和高校,党派,社会研究机构,教育学会,驻外教育处,相关国际组织和海内外各个领域专家参与调研和咨询活动,从不同学科视角来综合分析现实的教育问题,广开言路,请社会各界充分发表意见.《国家教育规划纲要》在制定过程中,将咨询功能发挥到了极致,调研时间之长,范围之广,规模之大,都是空前的.决策过程中,基本上形成了决策者和咨询者共同参与的模式,但是,我国长期以来在一定程度上还存在着教育决策主体构成单一的问题,决策者、咨询者构成比例不太合理,咨询者往往权利受限,处于较被动的地位,决策过程科学化与化的提高需要其更深层次的参与.

(二)教育政策问题认定分析

在《国家规划纲要》的问题认定方面,在《国家教育规划纲要》制定工作期间,开展了11个重大战略专题、36个重大问题和20个热点难点问题的深度调研；组织工作小组单位、各省市和80多所高校开展广泛调研；邀请8个党派、4个社会研究机构、6个教育学会开展平行调研；安排60个驻外教育处开展国际调研；委托相关国际组织开展专项研究；邀请海内外各个领域100多位高层次专家组成咨询组,在境内外召开不同层面、不同类型的座谈会和研讨会,形成500多万字的调研报告[4].为进一步问计于民,在第一轮公开征求意见期间,《国家教育规划纲要》工作小组通过教育部网站,电子邮件,公众信件,新闻发布会等各种形式和渠道收集社会关注度高、影响教育改革发展全局的重大问题,对教育政策问题的认识和界定有清晰地把握.高度重视民意,认真吸纳建议,征求意见渠道立体而多样,是征求意见工作的鲜明特色.总体来说,国家教育规划纲要对涉及教育改革与发展的事关全局和重大的问题都有涉及和概括,对教育政策问题的认定较为全面、到位.（三）教育政策问题纳入分析

《国家教育规划纲要》自研究制定工作启动以来,就受到许多教育界人士和其他人士的广泛关注和欢迎,对公众所关注的问题进行调研,而不仅仅是政府的行政行为和一刀切,尊重了教育改革与发展的规律.决策者、咨询者和执行者之间建立了良好的互动,通过自上而下的决策和自下而上的民意表达的结合,使各方的利益得到表达和整合.为充分吸收各界人士的意见建议,将公开征求的意见与《纲要》专题调研和文本起草有机结合起来,工作小组及时将意见建议分类整理,报领导小组和工作小组成员参阅,并提供给11个战略专题调研组、文件起草组和深度调研课题组,将各方察觉的教育政策问题主动纳入政府议程.

(四)教育政策议案公议分析

2010年2月28日,《国家教育规划纲要》（征求意见稿）的正式发布,然后就《纲要》召开座谈会征集意见.征求意见期间,共收到意见建议27855条,这些意见建议分别被分类整理,吸纳到规划纲要中.但是整个决策过程还缺乏公众参与的法定程序和制度规范,仅仅是通过征求意见的形式,那么我们会问：到底多少建议被采纳了?采纳了哪些建议?建议究竟是如何被处理的?还是仅仅是走过场,走形式?我们都无从知道.所以,第一,要建立议案公议的法定程序和制度规范,使我们有法可依.第二,建立必要的听证制度,否则剥夺了利益相应人陈述意见和抗辩的权利,忽视了利益相应人的政策诉求.第三,必须建立辩论制度,仅仅通过一些渠道征求相关建议,但建议往往会流于形式,昙花一现,被利益不相关者轻易否决.

(五)教育政策议案裁定分析[5]

《国家教育规划纲要》议案裁定体现出明显的权力化特征、信息封闭特征.从权力化特征来说,参加政策议案裁定的决策主体一般都是固有的或者是被任命的,其任职不仅仅是因为技术能力的原因,而且还有政治利益的考虑,《国家教育规划纲要》还停留在少数官员和专家参与政策议案裁定这样的程度上,民众对议案裁定过程和内部操作并不了解.从信息封闭特征方面来说,虽然政策议案是由专家建议,由行政职能部门起草,但最后是否吸收、吸收多少或者吸收哪些意见都是由领导决定的,甚至领导的个人喜好也会影响教育政策议案的裁定.因此,有必要建立一个公开、健全、共享的信息数据系统,提高教育决策质量.

(六)教育政策实验分析

鉴于教育改革的艰巨性,《国家教育规划纲要》从两个方面设计了改革的推进策略.一是自下而上,鼓励支持各地各校大胆探索,不断总结推广；二是自上而下,强调试点先行,逐步推广.袁贵仁认为,改革需要统筹考虑、分步推进,先行试点,动态调整,为此专门设立10个教育改革试点项目,保证改革的正确方向,坚持改革政策的协调性.这些方法和措施是在反复的政策实践中总结出来的.随着《国家教育规划纲要》的制定,全国各地根据本地区实际,先后出台了地方教育规划纲要,作为《国家教育规划纲要》的配套改革措施逐步实施.任何一项政策的出台,都不能操之过急,必须进行试点实验,在实践的基础上认真总结经验,然后再普及推广.

(七)教育政策议案合法化分析

行政组织法规定,执政党、立法机关和行政机关都可以在各自法定权限范围内使相应的政策议案合法化.2009年1月至2月底,《国家教育规划纲要》向社会各界开展公开征求意见工作.2010年2月28日,《国家教育规划纲要》（征求意见稿）正式发布,开始第二轮公开征求意见.4月15日政治局常委、国务院总理、国家科技教育领导小组组长温家宝主持召开国家科技教育领导小组会议,审议并原则通过了《国家教育规划纲要》.该过程是对《国家教育规划纲要》议案的逐步合法化.但是,在议案合法化的过程中,是否充分发挥了法律性政策机构的审查作用,在教育决策的相关程序中是否建立了专门的法律审查程序,法律审查程序究竟起到了多大的作用,我们不是很清晰.因此,需要在议案正式生效之前进行事先审查或预防性审查.

（八）教育政策监督反馈分析

一般来说,教育政策从决策到出台实施,应该建立事前、事中和事后贯穿全过程的监督反馈机制,并有专门的反馈渠道且渠道畅通.在该方面,《国家教育规划纲要》在整个决策过程当中专门成立工作小组,面向公众多轮征求意见,并及时负责监督反馈且渠道形式多样.可以说,事前和事中监督反馈做得很好,但事后监督反馈渠道是否及时通畅,又做了哪些工作,我们必须边走边看,继续期待.

三、我国《国家教育规划纲要》决策过程的改进建议

《国家教育规划纲要》的决策过程本身已释放出教育改革的新信号,民意与决策互动将为今后教育改革开辟清晰、光明的路径.但在某些方面仍存不足,在此提出相关建议.

(一)建立和完善《国家教育规划纲要》的决策体制[6]

第一,优化纲要决策主体构成,适当扩大决策主体范围.目前我国政策的决策主体基本上是党委、人大及政府,咨询者和执行者在决策过程中的地位低、作用不明显.第二,改革我国教育行政的科层组织结构.国家要适当下放权力,由下属机关及人员对政策问题做出识别、判断,自下而上进行决策,充分调动各个方面的积极性；第三,鼓励行业式的或带有利益集团性质的教育政策咨询组织的发展,并参与决策过程.第四,决策主体和决策程序的规范化.对决策主体和决策程序的规范进行严格规定,并赋予其相应的权利与义务.

(二)发挥咨询者和执行者政策问题认定及纳入中的作用

咨询者在教育政策研究方面理论基础丰富,对政策问题有高度的警觉并通常以研究成果的形式提出问题、建议.执行者了解教育实际,对教育政策执行过程中出现的问题较熟悉并能够及时解决,同时通过反馈,又能发现新问题.因此,要重视咨询者和执行者在政策问题认定及纳入中的作用.

(三)建立公示制度、听证制度及辩论制度

教育政策决策的参与制度包括公示制度、听证制度和辩论制度.政府准备制定什么教育政策、解决什么教育政策问题以及公众如何参与等,需要通过电视、报纸等传媒告知社会公众.教育决策机构将政策文本进行公示,告知相关利益主体,相关利益主体通过各种方式表达意见,提出观点,这就涉及到听证制度.设置专门的辩论程序,鼓励参加听证的相关利益主体通过辩论陈述观点看法,进而对教育政策决策过程进行充分论证.

(四)运用决策理论方法改进议案裁定规则[7]

改进议案裁定规则需要借鉴科学决策的理论与方法.投否决票就是让所有者提出自己认可的政策议案,然后汇总,再随机地将这些政策议案排序,让者按从全部政策议案中否决一个议案的方式进行,最后剩下的政策议案当选.投否决票特别针对全体一致的某些缺点加以改进,者既有机会表达自己的爱好,又有权力否决自己不喜欢的政策议案,同时者提出政策议案时还需积极考虑他人的利益,避免自己所偏好的政策议案被否决,这样一来者之间的“策略行为”就会相对减少,自己的意愿表达就会更为真实.

(五)加强对政策议案的审查功能并建立事前事中事后监督反馈机制

我国应借鉴发达国家经验,建立和完善政策议案审查的程序和制度并建立配套制度.教育政策从决策到出台实施,应该建立事前、事中和事后贯穿全程的监督反馈机制,保持渠道畅通,对决策过程中的各种突发问题做到及时修正.

注释

{1}为表述方便,本文中《国家教育规划纲要》是指《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》.