食品安全期待法律庇佑

[摘 要]在中国乳业界引发一场海啸的三鹿奶粉案件并非一次偶然,近年来频频发作的食品安全事件反映了现阶段食品安全的严峻形势.本文采用实证分析方法,剖析三鹿奶案发生的根源,探究国家食品安全法律规制的必要性,并分析法律规制在食品安全中的现状,认为应当从加强食品安全理念、健全法律体系、加大执法力度、完善责任体系、加强市场准入与退出的监管等方面完善食品安全法律规制体系.

[关 键 词]食品安全三鹿奶案法律规制完善

随着经济的发展与财富的积累以及生活水平的提高,食品安全成为世界性的话题,日益成为各国共同关注的焦点.近年来,我国毒大米、毒豆油、毒奶粉等危害人们生命的食品安全问题频繁发生,2008年9月份发生的“三鹿奶粉”案件再次将食品安全问题推向,引发了全国制奶业的大海啸,严重影响了我国在国际社会上的形象和声誉.在建设法治国家的大背景下,这折射出我国食品安全问题的严峻性和法律对食品安全规制的缺位与不当.回顾近年来屡禁不止的食品安全问题,不仅给广大人民群众的生命财产造成了极大危害,而且严重影响了中国产品的国际声誉.笔者拟对“三鹿奶粉”案件发生的原因进行分析,探究国家食品安全法律规制的必要性,并分析法律规制在食品安全中的现状,以期提出食品安全法律规制的完善方法.

一、三鹿奶案的根源分析

从一个仅有32头奶牛的合作社,到销售达百亿的大企业,三鹿用了50多年的时间,然而,从声名远播的龙头企业,到名誉扫地甚至破产,它只用了一百余天的时间.三鹿奶案的发生绝非偶然.一时间,中国制奶业暗流涌动,政府问责声音此起彼伏,消费者赔偿迫在眉睫,世界市场上中国产品信誉下降,奶制品衍生品纷纷暴露问题,造成如此严重后果的原因是什么通过对三鹿奶案的深入研究,认为导致此次事件的根源有以下三个方面.

1.市场信息不对称现象导致的市场失灵

目前,我国市场经济发展尚不成熟,不能完全由食品生产企业自我约束,以保证食品质量安全.食品安全问题首先源于市场信息的不对称、不完全性.“在食品市场上,生产者和消费者之间关于食品质量的安全信息是不对称的,前者属于信息优势方,后者属于信息劣势方.”

食品生产者、加工者、销售者比消费者对食品的农药残留、食品添加剂等相关安全性信息了解更多.企业本身存在趋利性,在利益最大化原则的驱动下,拥有信息优势的食品经营者会不自觉地利用自身的信息优势,提供虚检测、遗漏、过时或误导的信息,甚至采取不道德的手段生产,将那些检测冒伪劣产品销售给顾客.同时,对于生产者而言,提高质量及保证安全的措施将增加生产成本,食品质量信息不对称会减少生产者提供安全食品的激励.消费者在知情权和选择权等信息的占有上总是处于劣势,对于所选食品的安全性难以做出正确判断,有可能导致市场经济的“优胜劣汰”机制失灵,以致出现低质劣质食品驱逐高质优质食品的现象,最终导致食品市场秩序混乱.因此,市场上食品安全信息不对称使得“三鹿奶粉”事件(食品安全事故)的发生存在可能性.

2.争夺市场优势引发的无序竞争

市场经济的发展使日常生活中充斥着竞争的机遇与陷阱,竞争中“胜者存、败者亡”的残酷规律和无情的结果也牵挂着每一个参与市场竞争者的神经,在这种情况下,竞争的预期利益诱使某些经营者公然挑战和践踏商业道德的约束力,采取不正当的手段和方式追逐一己私利,出现了包括欺诈、虚检测广告宣传、侵犯他人商业秘密、诋毁他人商誉等一系列不法行为,违反了正常的市场经济秩序和市场经济的基本准则,损害其他经营者的合法权益,造成市场秩序的混乱,违反商业道德,侵犯了消费者的合法权益.

在食品市场上同样存在着大量竞争无序的现象,由于食品企业数量繁多,为了争夺市场优势从而在市场上占有一席之地并不断扩大,某些利欲熏心的经营者就会不顾商业道德,通过廉价的非食品原料降低生产成本,从而压低市场,并通过广告进行虚检测宣传鼓吹自己的产品.三鹿企业即以此违法手段积聚了大量社会财富并占领了婴幼儿奶粉的大部分市场,是无序竞争的体现.

3.企业趋利性导致企业漠视社会责任

企业社会责任,是指企业在追求自身经营利益的同时,也要对利益相关者(包括顾客、员工、债权人、政府、社会、环境等)承担责任.(1)企业社会责任可以分为两个大的层次:基本责任,包括经济责任、法律责任、责任,慈善责任或自愿责任.前者是任何企业,不论何种性质、处于企业生命周期的何种阶段,都必须履行的,是一种义务,后者则取决于企业的能力和觉悟.任何一个企业,要想在社会中立足,做大做强自己的产品,必须要承担社会责任,讲诚信,遵守职业道德,不能以损害社会利益为代价谋取企业私利.

温家宝总理曾在回答有关中国食品安全的提问时说,一个企业家身上应流着道德的血液.制造问题奶粉的企业正是面对巨大的利益刺激,道德良心已经没有了底线,忘记了基本的社会道义与良知的他们,唯利是图.而在这场奶业危机中,正是消费者用自己的选择,及失信企业用自身的沉痛教训说明,无论经营取得何种成就,企业社会责任感的缺失会在一夜之间让大厦倾覆.

4.低廉的违法成本致使企业铤而走险

为什么企业在重大食品安全事件面前敢如此胆大妄为,以身试法笔者认为,除了存在侥幸心理,认为可以蒙混过关之外,相关处罚太轻,缺乏威慑力也是一个主要原因.当企业的违法成本低于从事违法行为所带来的高额回报时,频发的食品安全事故也就不足为奇了.

我国现行法律法规忽视了制检测售检测行为本身的危害,对制检测售检测行为处罚较轻,体现在经济法、刑法等各方面.如《刑法》规定“在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的,或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金,造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患,对人体健康造成严重危害的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金”.而对违法者追究刑事责任,一般只有在酿出命案后才有可能,而食品安全监管人员的责任追究更是鲜见.因此,我国这样轻的处罚力度,是诱使企业铤而走险的重要缘由.

当市场失灵、无序竞争、企业唯利性及违法的低成本导致企业铤而走险,损害消费者利益致使社会分配不公时,国家对食品市场进行依法规制就成为人们的欲求.美国著名记者尼科尔斯福克斯在其名著《美食与毒菌》中指出,我们的身边原本充满了看不见的危险,但现在我们不幸看见了,而且是在餐桌上.食品安全关系消费者的生命与健康,关系我国经济的良性发展和政治稳定,于是强化我国食品安全法律规制是一项紧迫任务,具有必要性和紧迫性.

二、食品安全法律规制现状

伴随对食品安全问题重视程度的提高,我国政府制定并实施了一系列旨在保证食品安全或与之相关的法律法规,为我国食品质量安全的监管工作奠定了法律基础.

纵观我国食品安全的法律现状,是由《食品安全法》、《产品质量法》、《标准化法》等法律为主导,《食品卫生行政处罚办法》、《食品卫生监督程序》等有关食品安全的专门规章为主体以及诸如《消费者权益保护法》、《传染病防治法》、《刑法》等法律、法规中有关食品安全的相关规定为补充构成的集合法律形态,是我国食品安全法律体系框架的现实.但是上述法律、法规是由不同级别、类型的国家机关在不同的时期制定和颁布的,相关的规定被分散在经济法、行政法、刑法、民商法和我国批准参加的国际条约中,众多的部门法不能解决单一法律调整范围狭小且因相互间矛盾带来的执法难的事实.笔者认为食品安全法律规制体系尚有以下不足之处:

第一,食品安全法制理念缺失.《食品安全法》制定以前存在的法律法规在制定时,并没有充分考虑到食品安全问题,长期存在的词汇为食品质量和食品卫生,食品安全并未进入立法视角,当食品安全问题成为突出问题时,就显得很不适应.如我国现行的《标准化法》,总体上偏重于工业产品标准,对于农产品的产品质量标准却是推荐性标准,应当制定强制性标准.(2)欧美等发达国家早在上个世纪初期就已经制定了食品安全基本法律,起码有一部比较成熟的通用法律.而我国,在近年来食品安全问题频发的现状下,才促使了食品安全法的出台.

食品安全理念的缺失不仅反映在立法方面,还存在在食品安全法律的实施者及权利义务承担者身上,如还存在着政府管理者为了经济发展而忽视食品安全的现象,尤其是一些经济欠发达地区,政府把主要经历放在了解决生存、谋求发展上,因发展经济而忽视了食品安全的现象大量存在,这就产生了执法不严、违法不究的现象,一些食品生产经营者,在利益的驱使下,食品安全往往让位于企业的经济效益,这就使食品安全丧失了源头上的保护闸,就普通的消费者而言,虽然对食品安全的重视程度有所提高,但是信息不对称现象也使其不可能掌握太多的食品安全知识.食品安全意识的缺失与无能为力,则为食品安全违法行为的泛滥提供了得以生存的土壤.因此,增强全民的食品安全意识,尤其是管理者的食品安全意识,是解决食品安全问题的前提.

第二,食品安全相关法律体系尚不全面.《食品安全法》的出台并不能改变我国已颁布的涉及食品安全的法律法规虽然数量繁多,但因分段立法、条款相对分散、单个法律法规调整范围较窄、法律效力层次低的事实,加之一些法律规定比较原则和宽泛,缺乏清晰准确的执法标准和可操作性,留下执法空隙和交叉,这也在一定程度上反映了法律间的协调性差的问题.而我国目前采取的是食品安全分段监管机制,其中,农产品由农业部门管理,食品生产、加工、制作过程由质检部门管理,食品流通和销售过程由工商部门管理,餐饮业由卫生部门管理.法律法规的不配套,是食品安全执法的首要障碍.食品安全体系中“角色不清”导致卫生部、农业部、环保总局粮食总局、质检总局、工商总局的职能权限界定不清,职能部门既制定和解释法规、标准,又行使执能,不可避免地出现问题,滋生腐败使食品安全难以真正落实.因此实践中定性不准确、处理不当的现象比比皆是.对同一具体的食品制检测售检测行为,处理结果差别较大.

此外,我国食品市场的市场准入制度、市场退出制度尚未健全,食品安全标准、检测和认证体系亟待法律正式统一认可,食品信息供给的法律制度仍未建立,突发食品安全事件的应急制度仍需完善,食品安全保障制度还存在一些空白,导致无法可依.三鹿奶案中的三聚氰胺非食品原料检验标准的缺乏便是一例.从总体上说我国尚未建立起从食品生产到消费再到最后处理的食品生命周期的全程法律规制体系.

第三,食品市场执法不到位,力度不够.首先,由于法律法规自身的交叉与重叠,导致多头执法,影响监管效果.对于食品质量的监管,现行法律法规赋予许多部门以执法权力.如《产品质量法》规定工商和质量监督部门都是执法主体,现《食品安全法》规定,工商、卫生、质监、农业等行政管理部门都承担食品卫生监督管理任务,职责不清必然导致重复执法或出现执法的真空地带,加上各部门对法律的认识和理解不一致,在部门利益的驱动下,部门之间各取所需,各自理解执行,争权夺利、推诿扯皮、相互掣肘的现象时有发生.“多龙治水”演变成“无龙治水”也不足为怪了.

其次,执法部门以罚代管、以罚代刑,影响法律的严肃性.法律通过包括罚款在内的多种责任承担方式促使人们遵纪守法,维护良好的社会秩序,并有效防止违法行为的再度发生.因此罚款不是执法的目的,而是保证法律的实施的一种手段,但执法机构在执法时却本末倒置了.执法机关在执法中普遍存在着“执法就是罚款、管理就是收费”的“以罚代管、以罚代刑”现象,于是围绕罚款搞管理,精于“打放结合”之术,玩“猫捉老鼠”游戏,为了应付财务压力而只能重罚款而不计其余,以确保完成罚款指标.再加之存在地方保护主义的倾向,为保护本地区有贡献的企业,将违法现象隐瞒不报,以财产罚代替应有的刑事制裁和民事责任,使企业肆无忌惮,制售有毒有害食品的现象屡禁不止,甚至有的企业就把这些罚款算入生产成本,法律威慑力成为一纸空文.

再次,存在运动式执法现象.法律执行过程缺乏规范化和持续性.由于食品安全执法主体多元化,导致了在打击检测冒伪劣食品、保证食品安全的执法过程中缺乏规范化和持续性,往往在出现重大食品安全事故后,由上级行政机关发布命令,相关部门进行一阵风式的检查、处理.加之存在执法不严、不彻底,当这阵风过后,检测冒伪劣食品又重新泛滥起来.这种执法主体多元化、食品安全职能交叉的现行体制,无法从根本上解决食品安全问题.

第四,食品安全的法律责任不够全面和严厉.这不仅是使企业铤而走险的诱因,也反映了在法律规制体系中法律责任规定的缺陷.我国关于食品安全责任的规定散见于《民法通则》、《产品质量法》、《刑法》、《消费者权益保护法》等法律法规关于产品责任的法律条文中.这些法律规定多是针对整个产品制定的,并未考虑到食品的特殊性.食品安全责任及其抗辩事由分散在属性不一的部门法中,在适用时难免会出现相互交叉重叠甚至冲突的情形.法律应当规定食品经营者对食品安全承担主要责任和专属责任.他们有义务通过自检和现代化的危害控制技术来保证食品安全.而一旦由于其过失或故意引发食品安全责任事故,其理应为此承担高额的代价.

在发达国家,法律对问题食品的生产经营者处罚非常严厉,一般对食品质量安全事故采取重罚,特别是对蓄意破坏食品质量安全者,不仅要求立即停业待查,而且高额的罚款往往会令其关门倒闭,让违法者得不偿失.如美国,该国法律规定,无论金额大小,只要制检测售检测均属有罪,处以25万美元以上100万美元以下的罚款,并处以5年以上的,如有检测冒前科,罚款额可达500万美元,这样的处理才会使经营者像珍惜生命一样维护食品安全.(3)而我国现行法律法规恰恰忽视了制检测售检测行为本身的危害,对制检测售检测行为处罚较轻,这无疑是对违法者的纵容和对人民群众生命与健康的轻视.从打击猖獗的食品违法犯罪行为的迫切要求来看,目前食品违法犯罪行为在法律责任的设定上范围狭隘,在处罚力度上乏力,没有彻底剥夺违法犯罪分子再次违法犯罪的条件和能力,不能够充分发挥法律应有的威慑力.这就导致了食品安全事件在我国屡屡发生,层出不穷.

此外,诸如保健食品、自然食品、生态食品、无公害食品、无公害农产品和绿色食品、免检食品等明目繁多的不同食品安全等级的词汇,加之不同地域级别的政府部门和新闻媒体对食品的评比和予以的称号如中国名牌、消费者信任品牌、推荐品牌、某某一百强等评选,法律对此尚未进行调节和规范,增加了消费者识别食品安全等级的难度和市场的不透明度,也在一定程度上成为政府免责的挡箭牌,也成为建立部门利益的小金库,如存在十余年的食品免检制度.

三、食品安全法律规制的完善

民以食为天,国以食为安.食品安全不仅关系到国家的形象、经济的发展、社会的稳定,也是关系到人民群众安居乐业的问题,解决食品安全问题,才能维护人民群众的根本利益.通过对我国食品安全的立法现状分析,本文认为完善我国食品安全法律规制,必须从以下几点入手:

1.强化食品安全理念

加强我国食品安全法律规制,首要的是树立食品安全法律理念.1996年世界卫生组织将食品安全定义为“对食品按其原定用途进行制作和食用时不会使消费者健康受害的一种担保”.具体地说,食品安全是指食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求,不存在可能损害或威胁消费者及其后代健康的有毒有害物质.食品安全是结果安全和过程安全的完整统一.因此,食品安全法律规制是一个系统工程,树立食品安全法律理念应当把结果安全和过程安全均纳入法律规制视野.其次,应当对全民进行食品安全知识的宣传教育,利用一切媒体宣传食品安全科普知识、科学种植养殖知识等.再次,要加强社会主义道德、诚信、公德的宣传教育,加强社会信用、企业信用和个人信用的建设,促使企业遵守职业道德,承担企业社会责任,食品安全问题才能从根本上得到解决.

2.清理并完善现有的法律法规

对现有法律法规进行认真清理、补充和完善,对一些旧法进行废止、修改和整合,将散存于各法律法规中有关食品安全的内容整合,尽可能减少和避免立法和执法上的相互冲突,解决法律体系的混乱,保持法制的统一性和完整性.首先应当确立立法原则,即食品安全法律制度应当涵盖从“农田到餐桌”的全过程,不能在任何一个环节出现漏洞和问题,应当按照社会分工和社会协作的要求来设计各项法律制度,涵盖食品链的各个环节,进行系统、综合、全面、立体的法律规制,并进一步与国际接轨,其次,应当完善《食品安全法》,如完善食品常规检验制度,并以此为核心、在此基础上制定相关的单行法规及完善技术性法规以明确标准,其中包括标准化、产地环境认证、质量体系认证、产品认证、标签管理、投入品、农药、兽药、饲料、肥料、激素、添加剂等的使用、质量监督检查、食品安全信用、食品安全评价等,再次,应当注意提高法律效力的层次性,对部门立法应当严格审查,此外,还应对社会参与执法、政府促进守法留有空间.

3.加强执法监督,提高执法效能

有效的执法监督与执法效果的软件的保证可以有效的减轻竞争无序的状况,促进食品市场良好的竞争秩序的建立.要建立统一的监督执法体系,克服各自为战的局面,部分执法部门可以考虑实行垂直管理,以根除部门、地方利益和徇私枉法.首先,分段监管符合国情,但应当避免分段监管带来的重叠和权力的真空地带,应当做到责任明确,进一步理顺监管体制,建立“统一、协调、权威、高效”的食品安全监管体制,要强化各相关行政部门之间的协调配合,加强联系和信息共享.虽然《食品安全法》规定国务院设定食品安全委员会,但地方仍处于多头治水状态,应当考虑同样在地方建立食品安全委员会.其次,国外经验表明,对食品生产相关企业实行强制性管制是提高食品安全水平的基础.食品安全比其他任何一种与健康相关的政府活动需要连续和强制性的管理.针对目前我国普遍存在执法不严,违法不究或者处罚较轻的问题,要扩大执法部门检查权,加大对违反食品质量安全法律法规的惩处力度.再次,应当改变运动式执法的现状,强化对食品生产加工企业的日常监督管理,确保食品安全法律法规的执行力和可操作性,做到令行禁止、政令畅通.最后,落实执法人员责任制和责任追究制,从制度上保障食品监管工作顺利进行.强化责任意识,建立责任制,使权力与责任挂钩,使责任追究落到实处,努力形成工作高效、执法严明的队伍.

4.完善责任体制,加大违法成本

事实上,有毒食品的生产者和销售者中,除了部分不懂法外,主要是利益驱动,是在预期的获利和惩罚间权衡后而为之的.只有重典治乱,加大处罚力度,提高制售毒食品的风险成本,使其大于违法所获利益,生产者才会停止违法.首先应当在立法中根据不同需要设定严格产品责任或过失责任,如《产品责任法》中应将严格责任明确写入法律,以期产生单方面的有效预防激励,加大惩罚性赔偿力度,由加害人给予受害人超过其实际损失的损害赔偿金额.在我国现行立法中,按照《食品安全法》第九十六条规定:“违反本法规定,造成人身、财产或者其他损害的,依法承担赔偿责任.生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金”.可见,我国立法中已经承认惩罚性赔偿制度的实用价值,但以价款为计算基准,惩罚性赔偿标准偏低,震慑力度显然不够,难以对违法行为形成有效的制约.加大惩罚性赔偿力度,侵权人的私人成本就会大大增加,在一定程度上可使其博弈后的选择不是违法.其次,加大刑罚力度,刑法具有预防与惩治的双重功效.借鉴国外经验,对制售有毒食品的经营者施以包括自由罚在内的刑罚方法,并可以在一定时间内剥夺其从业资格,不仅可以起到安抚受害者,惩罚教育违法者的作用,对同行业食品经营者也是一种威慑.

5.加强食品市场的准入及退出的管制和监管

目前,我国存在的市场准入制度主要是由各部门制定的规章,以质检部门的食品质量安全市场准入制度为例,包括许可证制度、强制检验制度以及市场准入标志制度,法律并没有明确的规定.而确保食品安全,这是防止伪劣产品进入市场的重要防线.我国应当加强建立严格的食品准入审查制度,同时要尽快建立一套具有国际水平的检疫技术.由于食品流通涉及众多环节,而每个环节都可能受到不安全因素的影响,因此对食品安全的监督需要贯彻在各个环节中,并建立食品备案制度,每一个环节均应按分类标准进行备案.在市场退出制度方面,现阶段主要是企业的自动召回为主,应当完善食品召回制度,与市场强制退出制度相结合.

此外,还应当大力发挥新闻媒体及社会舆论的引导作用,加大媒体信息披露力度,依法加强权力监督,保证公正执法,行业协会和等社会组织的作用也应当充分发挥,通过行业自律减轻执法成本,消费者权益也可得到最大限度的保护,对于有关食品的各项定义应当明确依法规定,并且将各项称号的评比纳入法律轨道等

食品安全期待法律庇佑,一个既符合我国国情又与国际接轨的食品安全法律体系,不仅可为企业提供一套完整有效、科学合理的安全生产和监控管理技术标准,并强化食品从业者的自主意识,引导和规范企业行为,还可以提高我国的国际竞争力,从而推动我国食品产业又好又快的发展,是人民群众的福祉所在.

三鹿奶案的发生,是在市场经济逐步发展的过程中,社会为之付出的代价,可以说,其造成的影响在渐渐平息,但绝不应当是休止符,任何我们社会所付出的代价,均应成为制度进步的阶梯.事实上,其已经带动了《食品安全法》的出台,也必将加快食品安全法律规制体系的完善的步伐.