政府投资项目代建人激励机制

摘　要:针对政府投资代建制项目中拥有项目控制权的代建人有效激励不足,提出了一个运用项目治理理论构建的代建人有效激励机制.笔者在对代建制项目的项目所有权配置中难题的分析和基础上,指出了狭义项目所有权概念,明确了企业型代建人的项目控制权必须与项目剩余索取权对应是建立有效激励机制的前提.研究结果表明:以报酬激励和风险分担为主的内部激励和以声誉机制、市场选择机制为主的外部激励机制能很好地保证代建人的责权利统一,并且上述激励机制是以市场机制为基础.

关 键 词:政府投资代建制项目,代建人,项目治理,激励机制

中图分类号:F830.省略

在非经营性政府投资项目推行“代建制”的试点过程中,企业型代建制模式因其有效提高了投资效率、市场化程度高符合政府投资项目管理模式改革的初衷,逐渐获得行业认可[1].企业型代建制中,代建人是由招标选择的建设期间的项目法人,负责对项目进行全过程管理,严格控制项目的投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位.如何有效激励拥有项目实际控制权的代建人就成为企业型代建制中亟待解决的问题.

在我国,非经营性政府投资项目作为一种公共品,具有公有产权的项目剩余索取权的不可转让性[2].这种项目产权特殊性使得不能用给予代建人投资节余分成使之获得项目剩余索取权的手段来激励代建人,因而代建人也就无法成为实质上“责、权、利”统一的项目法人[3].明显地,在对政府投资项目代建制实际政策制定中,人们更加重视“有效的监督和约束措施”,“有效激励手段”的实施明显不足[4].

针对企业型代建制中对代建人有效激励不足的难题,本文运用项目治理理论来分析企业型代建制中的项目所有权配置问题,解决代建人的机会主义难题,建立有效的代建人激励机制.

一、政府投资代建项目有效激励不足产生项目所有权配置中的难题

对于非经营性公共项目而言,国有产权的剩余索取权是不可转让的,剩余索取权归国家独享.写作技巧人的剩余索取权与控制权的任何程度的统一,都会使国有产权的性质发生改变.因此,政府投资人授予写作技巧人的仅是决策经营的控制权,而没有剩余索取权.

当项目剩余索取权不可转让时,国有资产委托人很难选取到真正的建设项目写作技巧人.在代建人市场上,其价值是通过市场竞争作用来体现的.代建人的行为要承担项目在市场中的一定风险,代建人因此需要享有承担风险后的一定报酬.但是项目的风险是不确定的,这便要求赋予代建人一定的项目剩余索取权,作为他们承担市场风险的奖励.在传统的公共项目管理模式中,基建处、项目法人等虽担当与私人项目的项目经理部同样的职责,但是他们没有相应的对项目剩余索取的权利,往往按一定的工资职别享受固定的工资收入,这显然无法做到责权利的统一,也无法产生有效激励机制.代建制推行中所倡导的企业型代建模式,则是通过选择社会化、专业化的项目管理公司作为建设期项目法人来负责项目建设期间的项目管理.很显然,此时项目实际控制权转移到了代建人手中.这种项目治理结构下要求拥有项目控制权的代建人根据所承担的风险,分享项目剩余索取权,形成对代建人的激励,否则,当公共项目的剩余索取权与控制权不能对应时,公共项目出现“项目法人缺位”现象,项目的控制权很容易变为“廉价的权”.

可见,企业型代建人的项目控制权必须与项目剩余索取权对应,真正成为“责、权、利”的统一体是建立有效激励机制的前提.而这种要求似乎与公共项目剩余索取权不可转让的本质产生了尖锐矛盾,因此,有必要针对公共项目的特殊性对其所有权性质进行重新分析,在此基础上对项目所有权配置及代建人激励机制进行进一步阐述.

二、政府投资项目代建期间的有限所有权配置―――公共项目所有权配置难题的

政府投资项目从本质上讲是由政府提供的,满足社会公共需求的弥补市场失灵的公共产品(以下本文称为公共项目).其实施自初始委托人到最终的项目实施写作技巧人之间存在着多级委托写作技巧关系,并且这一多级委托写作技巧关系还存在两个层级:其一表现为公众将全民所有的资产交由政府进行公共管理,其二表现为政府业主(中间委托人)将大量公共项目建设委托给项目团队和承包商完成[5].

公共项目委托写作技巧链的第二个层级是国有产权的纵向授权链,但与第一层级的一个重要差异是,无论其纵向授权是采用行政写作技巧方式由事业单位负责项目建设期的全过程项目管理还是市场写作技巧方式由企业型项目管理公司负责项目建设期的全过程项目管理,授权的范围并不是整个项目的寿命周期,而只是其建设期间的项目管理控制权力.针对这一特性,柯洪在其博士论文中定义了狭义的公共项目所有权,认为该所有权的客体并不是公共项目的整个寿命期,而只是在公共项目建设阶段预计的总投资额(或建设成本),如图1所示[6].

从广义的公共项目所有权的角度来看,由于写作技巧人只负责整个项目的建设过程,而不对建成后的运营情况承担责任,因此在建设过程中项目控制权的暂时性转让并不能带来项目剩余索取权的相应转让,但如果从狭义的公共项目所有权的角度来考虑,情况就有所不同了.针对公共项目的建设阶段而言,代建方式使得代建人获得了相应项目控制权的转移,为实施该控制权,代建人不可避免地会投入各种专用性资产(包括人力资本和非人力资本),并且承担与所获得的控制权相匹配的风险,借此获得项目总投资中的合理分配,从而实现项目建设阶段剩余索取权和控制权的对应,实现了对代建人的激励.

根据以上的分析,则可以对公共项目所有权的两层含义予以明确的界定,广义的公共项目所有权和狭义的公共项目所有权之间的性质差异可如表1所示.

正是由于公共项目所有权存在的两层次特性,使得在其狭义的层次上,公共项目剩余索取权的转让成为可能,建立企业代建人有效激励机制的前提得以成立.

三、基于项目治理的代建人有效激励机制

1代建人激励机制的一般框架设计

项目的内部治理是以项目所有权配置为核心的权利、利益、责任关系和风险分担,外部治理是以外部代建项目市场为核心的项目环境,通过市场机制约束项目直接利益相关主体.基于狭义的项目所有权时,代建人获得了全过程项目管理控制权,是项目建设期的法人,他在项目实施的过程中投入的资本(以人力资本为主)应该能够得到相应的剩余索取权,要使其项目控制权与剩余索取权对应,就必须同时承担项目管理过程中的风险.因此,可以将代建人的项目剩余控制权、项目剩余索取权和风险的分担分别理解为代建人的权、利、责[7].本文将代建人的内部及外部激励与项目治理结合起来,共同纳入一个体系,形成基于项目治理的代建人激励机制的一般框架,如图2所示.

代建人激励机制框架与代建人激励机制构建的总体思路的基本逻辑呈逆向,即“机制”决定“行为”,“行为”影响“管理绩效”,其作用机制依靠代建人的努力程度(积极性)和代建人的能力传递.代建人的努力程度和能力共同决定了代建人的管理行为,前者决定了代建人“愿意”选择的行为,后者决定了代建人“能够”选择的行为.代建人的努力程度取决于报酬激励机制、风险分担机制、声誉机制和市场选择机制,代建人的能力则在较大程度上取决于声誉机制和市场选择机制.

2项目所有权配置下的代建项目风险分担机制

(1)代建项目风险分担的原则

目前国内有关代建制风险研究主要集中在代建项目在实施过程中可能产生的风险及其防范措施,关于代建制中风险分担的研究尚不多见,代建项目各方风险分担问题并未引起普遍重视[8].从项目治理的角度考量,项目所有权配置必然伴随着风险的转移及其分担.项目剩余的产生具有不确定性,是项目某一利益相关主体承担风险后有所作为的结果,反之,不承担风险就无法获得项目剩余索取权.项目剩余与风险的对应关系,必然使得承担风险损失或者获得风险收益的两重性推动获得剩余索取权的风险分担主体努力工作.从这个逻辑意义上讲,项目剩余索取权是一种风险收益与风险损失并存的“双刃剑”,将项目所有权配置以及风险分担作为两个要素加入现有基本分析范式下的激励机制中,以此作为激励机制研究的切入点是合理且必要的.

国内外对风险分担的原则已经有了深入的研究,形成了许多具有指导性的观点.其中,“谁有能力控制风险就由谁承担风险”是众多文献都认同的风险分担的黄金法则[9-10-11].这一原则体现了风险管理的效率,但是比较笼统模糊,并且如果能更好地控制风险的一方不能享有控制风险的相应利益,该方可能不愿承担此风险[12],同时,对哪一方最具有风险控制的能力认定存在一定困难.因此还需要从项目所有权配置的角度考虑风险分担原则.

第一,风险分担是利益分享的前提和基础,风险承担者的风险收益应该与项目剩余索取权匹配,如果风险承担者能更好地控制风险,他应能享有控制风险的相应利益.

第二,风险的承担者能够充分预见其所要承担的风险,包括预见该风险发生的概率及其发生后可能导致的后果.当事人只有能够充分地预见到风险,才有可能采取适当的措施来管理风险,只有恰当估计风险发生所导致的后果,才能在投标过程中制定出合理的标价.

第三,风险的承担者具有必要的风险偏好程度,即愿意接受该风险.当事人是否愿意并有意识地去承担风险将会影响他们对待风险的态度,从而影响到风险管理的效果,因此风险分担时还要考虑政府业主以及代建人对待风险的态度.

第四,风险的承担者具有足够的能力(技术、经验和权力)有效地管理风险,包括控制风险发生的可能性,以及如果风险发生能够采取适当的措施解决问题,从而使风险可能造成的损失或引起的成本最小化.

(2)政策建议

首先,代建项目的项目所有权配置要求对代建人的法律地位给予确认.代建人是企业型项目法人实体,拥有对应的项目控制权和剩余索取权,承担相应风险,是“责权利”的统一体.

其次,在代建风险的分配过程中,招标文件和签订合同是两个关键环节.利用合同的约束力,风险分配的结果应在合同中约定.

再次,一般来说,政府业主在合同中划分风险之前应考虑以下几方面问题:①项目本身的特点,②合同双方对风险的总体态度,③合同双方对项目中存在的风险的了解,④在风险发生的情况下,各方承担风险造成的后果的能力比较,⑤双方管理风险的能力的比较.具体的风险分担方案要视具体情况而定.

最后,如果政府业主选择让代建人承担大部分风险,则他在招标选择代建单位时的评标标准更应注重代建人的工程经验、技术力量及财务能力,而不是仅仅以投标报价作为评标标准.

3项目所有权配置及风险分担下的代建管理取费机制

(1)基于项目风险分担的代建费构成与取费机制

在代建项目中,项目委托人和项目代建人之间是标准的委托写作技巧关系,其核心问题之一就是代建费的构成和取费机制,这直接关系到上述委托写作技巧关系中写作技巧成本的高低.目前,国内大部分文献都指出代建管理费与建设单位管理费的不同,不能简单套用,代建管理费的取费中存在着以下问题:①代建费的涵盖内容模糊,与建设单位管理费混为一谈,②代建费较低且无下限,不仅会对代建人激励不足,而且造成代建市场秩序混乱,③以投资节余分成形式对代建人的奖励,造成激励机制的扭曲,④代建费中较少体现对代建人风险分担的风险报酬[13].

从项目治理的角度看,企业型代建项目中的代建人已经不是传统管理模式下的建设单位,而是根据授权获得了项目的控制权,同时获得了项目剩余索取权,也就必须承担相应的风险.因此,支付给代建人的代建管理费应该体现出项目所有权配置下,代建人进行有效项目管理的管理成本、企业利润和分担风险的补偿费用.根据代建人与政府委托人之间风险分担和风险偏好可以建立代建管理费的取费模型,如公式(1):

Rα等于α[(TB-AI)+IO]+iC*+P(γ1+γ2+等+γn)　(1)

其中,α为激励系数,一般为稳定值,可以理解为对代建人的激励水平,TB(TargetBudget)为政府批准的计划投资额,AI(ActualInvestment)为项目完工后实际投资额,(TB-AI)为项目剩余之一,IO(ImproveObjectives)为代建人的努力对项目目标的改善,项目剩余之二,i为调整系数,C*为建设单位管理费,P为利润,ri为目标i的权重.再结合代建人风险偏好,可以有三种代建管理取费激励方案:

第一,若代建人是风险中性的,代建人获得所有投资节余,即全部的剩余索取权带来的收益.

第二,若代建人是风险规避的,政府与代建人之间根据分担风险的贡献,分享项目投资节余,也即分享剩余索取权带来的收益.

第三,若代建人是严格风险规避的,代建人只能获得固定报酬,不能分享剩余索取权带来的收益.

这三种方案的取舍跟代建市场的质量监督、监控力度有关.当市场监督等配套措施力度不够时,不宜采取节余提成的奖励措施,应保守地采用固定费用合同.此时应采取一些措施让代建人是严格风险规避的,比如履约保函、强制违约或损失赔偿等[4].

(2)政策建议首先,在目前情况下,代建取费采用“取费基数×固定费率,无节余提成”的取费方式,取费基数为建筑安装工程总投资费用,取费费率标准参照建设单位管理费标准编制.代建管理费投标报价以建设单位管理费为基础,具体数额通过招标方式确定.

其次,代建管理费中的利润部分为固定酬金.当代建单位完成了合同中设定的里程碑进度要求时,可以拿到委托代建合同中规定的固定酬金.代建管理费中的风险金部分为风险酬金.风险酬金是代建单位承担风险而获得的项目剩余索取权的体现.风险酬金的获得与代建项目目标体系的设定指标有关.当代建单位完成了代建合同中设定的所有项目成功目标,通过了考核指标时,就可以获得这部分风险酬金.

再次,政府投资主管部门向代建单位分期拨付代建管理费用.代建管理费拨付方式在代建合同中明确.一般情况下,预留20%代建管理费作为质保金,待竣工验收1年后支付,若代建单位提交了相当额度的质量保修保函,则可以不预留此项费用.若未能及时拨付代建管理费,应该按照规定的利率向代建单位支付商定的补偿,该补偿按月加到过期未支付的金额中.对代建管理费的支付还需要考虑通货膨胀等造成的波动.

4基于代建人声誉机制的信任合作

(1)代建项目合作伙伴关系建立的声誉机制

信息不对称是市场中普遍存在的问题,政府投资项目的代建市场也不例外.声誉机制通过政府委托人与代建人之间的重复博弈建立,有利于消除信息不对称的不利影响.张维迎指出,声誉机制要发生作用一般应具有四个方面的条件:①博弈必须是重复的,②当事人必须有足够的耐心,③当事人的不诚实能够被及时观察到,④当事人必须有足够的积极性和可能性对交易对手的欺骗行为进行惩罚[14].

政府投资代建制项目中,基于对未来收益的预期,有可能建立政府业主和企业代建人的合作伙伴关系,弥补因为信息不对称和合同不完备所导致的双方机会主义行为.黄定轩等通过对不同结局建筑施工项目关键因素的实证分析的研究结果表明:项目和谐合作对成功的建筑施工项目有最为重要的影响[15].这个结论对政府投资代建制项目的项目管理成功具有同样意义.政府投资代建制项目中政府业主与代建人之间的信任合作关系,是在充分信息披露、代建人多次重复博弈的信誉机制基础上建立起来的.

(2)政策建议

第一,培育充分竞争的代建人市场,依靠市场而非行政命令来选择代建人.声誉激励的前提就是委托人有权力且能够选择与特定写作技巧人合作或非合作.

第二,建立充分、有效的信息披露机制和途径.需要建立政府、行业学会、公众等多渠道的监督和信息披露机制和途径,以利于决策者及时做出正确的判断和选择,避免逆向选择,保证声誉激励机制的正常运行.

第三,建立对代建项目管理绩效的合理的评价标准,对代建单位的项目管理绩效水平进行过程评价和绩效评价,将评价结果及时向社会和行业进行信息公示,这是声誉机制建立的关键所在.建议由政府投资主管部门建立《代建项目管理绩效评价标准》.

第四,在对代建单位管理绩效进行合理客观评价和及时信息披露基础上,由各级地方政府投资主管部门可以对本级财政投资的本行政区域内的政府投资项目建立指定的《政府投资项目代建单位名录》,并对名录进行动态管理,对不合格的代建人实行明确的清出制度.

5基于市场选择机制的代建人公开招标方式

(1)代建人的选择机制

从外部治理角度来看,代建人激励机制不足的原因与代建项目中的委托写作技巧关系的非市场配置有关,也就是说,代建人项目控制权的获得来自于行政授权,代建人的激励也主要来自于行政激励.当行政激励不足时,代建人就会追求经济上的平衡,侵蚀委托人的利益.解决这一问题的有效途径就是通过市场配置资源的方式引入代建人竞争机制[16]:一方面采用招标方式选择代建人,最大限度减少垄断因素的存在,另一方面,要选择具有独立市场地位的“工程管理公司”作为代建人,以其工程管理专长在市场上通过竞争获得项目控制权.

目前国内对于代建人选择方式主要有两种:由政府指定专业公司或专业管理机构进行代建或者由政府招标选择代建人.

政府机关型代建虽然可以将公益性项目管理由分散管理变为集中管理,提高项目管理的专业化水平,但是与我国政府和事业单位机构改革方向不符,且没有实现真正的“投建管用”分离.政府事业型代建与政府机关型代建的区别仅在于代建人不再是政府部门的延伸,而是选定一个以盈利为目的的企业法人,然而这种以行政指令方式指定代建人也不能培养规范竞争性的代建市场.

显然,由政府招标选定代建人的企业型代建是代建制发展的必然趋势.从试点的效果看,还是以公开招标方式确定代建人更符合代建制的特性,实际效果也更好[17].整个招标选择的过程实质上是一个通过市场选择机制发挥激励作用的过程,但是并不是只要采用招标方式,结果就是公平公正的,需要对招标中的一些关键环节进行改进.

(2)政策建议

首先,政府投资代建制项目的代建人应当依法通过公开招标确定.

其次,由政府投资主管部门或其委托单位与使用单位共同委托具有相应资质的招标写作技巧机构,依据批准的政府投资代建制项目初步设计及概算投资,完成代建单位招标文件的编制.招标文件经与使用单位协商同意后,报政府投资主管部门批准.

再次,对建设期代建模式中代建单位的选择,建议采用两阶段招标法进行公开招标.第一阶段招标为资格预审,对代建单位名录中的代建单位进行企业资质、人员资质、资金实力、业绩、信用记录等的审查,选择有投标资格的项目管理公司形成代建单位短名单.第二阶段为投标和评标,不以代建费报价为评标标准,宜采用综合评分法,按项目管理方案评分的高低,确定得分最高者为中标单位.

最后,由各级政府投资主管部门制定本区域内承担代建项目的代建人应该具备的条件.

四、几点结论

第一,代建人内部激励机制与外部激励机制之间是相互依赖,相辅相成的,片面强调任何一个方面都不能达到有效激励.一个完整意义的代建人激励机制体现为在项目治理结构约束下的内部激励与外部激励的有机结合.

第二,上述代建人各种激励机制之间是综合发挥作用的.这种综合作用表现为项目所有权配置、风险分担、代建管理取费、声誉机制、招标选择代建人、信息披露、代建人项目管理绩效评价等机制之间的替代和互补关系.例如,声誉机制和公开招标机制之间具有互补性,没有竞争的招标选择机制也就无所谓声誉机制,而良好的声誉无疑会使代建人处于较好的市场竞争地位,代建管理费和声誉机制之间具有一定的替代性,为了取得较好的声誉,代建人可以牺牲一些报酬.

第三,上述代建人各种激励机制之间综合作用的发挥是一个循环过程,每一个环节都要求正常地发挥作用.声誉机制显示代建人的市场竞争能力,通过市场选择机制显示其项目管理绩效,从而在一定程度上决定了代建管理取费,决定了代建人是否具有良好的声誉,是否被淘汰出局.如果市场选择机制显示代建人具有良好的能力和努力程度,其报酬却没有体现相应的价值,代建人的努力程度就会受到打击,产生道德风险.