加强对政府投资项目的管理和监督

纪委根据总书记2007年6月25日在党校的重要讲话精神,确定在河北、四川、上海等三个省、市开展廉政建设“三个更加注重”（更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设）试点工作.在上海市委领导下,市纪委选取浦东、长宁、松江作为三个试点区,同时确定国有资产、资金、资源相对集中的建筑工程、土地交易、产权交易、政府采购、医药购销、资金监管等作为六个试点领域.本文对长宁区的试点情况进行调查,以总结经验,进一步加强对政府投资项目的管理和监督.

一、建立健全政府投资项目管理监督制度体系的动因

虽然目前在政府投资项目实施过程中,招标投标制、建设监理制、项目法人负责制、工程合同管理制、工程质量负责制等机制正在引入,投资主体多元化、投资方式多样化的格局也在逐步形成.但由于缺乏规范化的管理,政府投资项目在管理运行上出现了一些问题,主要反映在以下几个方面：

（一）政府投资项目管理水平总体不高.目前,我国政府投资项目的管理者大多数是该投资项目的使用单位,而非专业化的管理部门；同时,分管政府投资项目的领导,不少缺乏建设、工程等方面的专业背景.另一方面,政府投资项目本身种类较多,涉及面非常广泛,有的项目专业性、综合性很强,建设过程中需要进行控制的环节很多,对管理人员的要求很高,因此影响了政府投资项目管理水平.

（二）“三超”现象比较普遍.政府投资项目因为建设周期要求紧,前期设计资料不完备等原因,就很可能变为“三超”工程――超规模、超投资、超标准.在区历年的政府投资项目数据统计中,最终竣工决算超出前期概算15%以上的项目约占总数的四分之一.“三超”现象给政府投资总体规划带来了一定的压力,也留下了一些可滋生腐败的漏洞.

（三）招投标走过场、流于形式.通过调研发现,在政府建设项目招投标过程中存在着一些不正常现象：有些建设单位将依法必须进行招标的项目划分为若干个小项目,签订多个施工合同,使施工单项合同估算价低于要求进行招标的政策底价,以规避施工招标；有些建设单位将依法应当公开招标的项目进行变通处理,从而采取邀请招标的形式；还有一些建设单位违反基本建设程序,先进场施工后招标投标,使招标投标成为一种形式.

二、政府投资项目管理监督制度体系的主要内容

1、一个总纲,即长宁区《政府投资项目管理办法》.管理办法由总则、决策管理、执行管理、监督管理、责任追究、附则等六个章节组成,共56条,5300余字.

2、两大系统,即数字化的业务系统和监督系统.在数字化的运作系统方面,要求所有政府投资50万以上固定资产投资建设项目必须按要求在网上实施流程操作.业务系统包括长宁区政府投资项目决策系统、长宁区城市建设与管理系统、长宁区政府采购系统、长宁区财政预决算系统等各业务部门的日常业务管理系统.监督系统就是长宁区政府投资项目监督系统,打造独立的对工程项目和资金运作实施监督的平台.

3、15个子办法,即对配合政府投资项目管理办法的实施,按照决策、执行、监督三个阶段,建立了15个相配套的子办法：长宁区政府投资项目储备管理办法、论证会审管理办法、预安排管理办法、投资评估管理办法、财政资金拨付管理办法、施工招投标管理办法、政府采购管理办法、审计监督管理办法、代建制管理办法、财务监理委派办法、建设工程安全质量监督管理办法、稽查管理办法、资产管理办法、后评估（绩效评价管理办法）和管理行政责任追究办法.

(二)主要目标

1、规范公共权力的运行.政府投资项目对经济和社会发展具有重要影响,涉及事权、物权、财权等诸多方面的权力行使,是区委、区政府以及相关处级部门党政领导班子“三重一大”集体决策的重要内容.从目前政府投资项目运作的各个环节来看,虽然已经制定实施了一些相关制度,但从制度建设的体系来看,还存在缺失以及不配套、不衔接的问题,因而有些方面权力的行使还缺乏严格清晰的规范和标准.通过建立健全政府投资项目管理监督体系,从而实现用制度规范从政行为、规范权力运行.

2、完善监督制约机制.随着社会主义市场经济体制的不断完善、政府依法行政的不断加强,政府投资建设项目的实施正在逐步走向规范,但还存在一些问题.如有的项目仓促上马,缺乏规范科学的概预算；有些项目超预算现象严重；有些项目规避公开招标等等,其原因之一是决策权、执行权、监督权互相制约、互相协调的机制尚未很好形成,实施过程中某些关键环节的透明度还不高,缺乏能及时发现和纠偏的机制.通过建立政府投资项目从决策、执行到评估的数字化运行系统,切实加强监督,保障权力正确行使,达到可监督、可控制、可追溯、可查究的目的.

3、提高政府投资效益.目前政府财政已经实现了从“吃饭财政”为主到“建设财政”为主的转变.每年政府投资项目的数量和资金量都在呈上升趋势,如何加强管理,是当前需要研究和实践的重要事项.通过创新政府投资项目管理机制,进一步完善决策、实施、监督机制,让钱真正用在刀刃上,解决老百姓的“三最”问题,促进科学发展,更好体现政府投资项目的经济效益和社会效益.

4、促进干部廉洁从政.当前政府投资项目中运作的资金都很大,如果不能有效进行监管,就很有可能在某些重点环节引发权钱交易的行为.政府投资项目在整个运作过程中,涉及多个公权力大的重点领域、重点部门.设置的制度体系,突出对“一把手”的监督、对重点部门和岗位的监督、对重大事项和关键环节的监督,切实做到用制度管人、管事、管权、管物,确保领导干部廉洁自律.

三、政府投资项目管理监督制度体系的创新亮点

（一）突出了“三权”的相互制约和协调.政府投资项目管理、监督制度建设,按照“决策科学、权力规范、资金可控和责任可究”的总体要求,形成了一套较为科学系统的制度体系,进一步加强政府投资项目的管理,促进决策权、执行权、监督权的相互制约和相互协调.

1、在整个制度体系设计过程中,将决策权、执行权、监督权有机分开.原则上,行使政府投资项目决策权的部门,不直接参与执行；行使政府投资项目执行权的,原则上不参与决策；行使政府投资项目监督权的,不直接参与决策和执行,但实施全过程的监管.这样,保证了“三权”的相互制约,进一步压缩了不规范行为产生的空间.

2、整个制度体系有效地促进了决策权、执行权和监督权的相互协调.在决策阶段,通过建立政府投资项目储备管理办法、职能部门会审和专家论证制度、完善政府投资项目集体决策机制和投资评估管理办法,进一步强化决策的科学性和性,解决项目仓促上马的问题；在执行阶段,探索实施政府投资项目代建制,建立政府投资项目概算审批制度、政府委派投资监理制度、政府投资项目资产管理制度,完善政府投资项目相似度检测评估制度、政府投资项目财政资金拨付制度,以进一步控制超标准、超规模、超投资现象；在监督阶段,注重建立政府投资项目稽查制度、政府投资项目后评估及投资绩效评估制度、政府投资项目行政责任追究制度,完善政府投资项目竣工决算审计和竣工财务结算制度,以进一步规范政府投资项目.这样,通过正确行使决策权,保证执行权的有效运作,从而进一步促进监督权的落实.

(二)突出了政府投资项目管理监督制度设计的实际效果

1、注重制度定位的科学性.整个制度设计兼顾规范和效率,既充分体现制度对确保行政权力依法、有限、公正行使的约束作用,又体现简便实用的特点,注重发挥制度对改善行政管理、提高行政效率,促进事业发展的保障作用.

2、注重制度建设的连续性.整个制度体系充分结合长宁区的实际,充分利用已有的工作基础,总结和提升过去行之有效的经验,并在已形成的现有政府投资项目各项管理制度的基础上,进一步按照依法行政的要求,不断深化完善.

3、注重制度执行的可控性.在整个制度体系中,将监督贯穿于制度执行的全过程,不仅发挥纪委、监委、审计等专门监督机构的作用,还要发挥各职能部门依法履职、相互协调和相互制约的作用,切实提高制度的执行力.

作者单位：朱良沪、徐敏,长宁区纪监委；刘爱国,长宁区委党校.

责任编辑：姜德福