高校预算管理问题

一、引言

通常,预算管理被视为高校财务管理的核心,是提高资金使用效益的基础,是高校开展各项教育事业的先决条件,具有经费配置计划和管控的双重功能.预算管理的好坏直接影响到高校的财务状况,甚至影响高校教育事业的全面、协调与可持续发展.高校预算管理的基本内容是资金管理.随着高校办学规模迅速扩大,经济业务越来越复杂,高校预算管理环境发生了深刻变化.政府投入不足,经费来源多元化,资金短缺,越来越成为高校不得不面对的现实.根据各自高校建设发展规划,需要系统整合现有经济资源,科学谋划制定年度财务收支计划,精心统筹开源与节流,不断提高资金使用效益和效率,进而实现高校各种资源的合理配置,这是解决高校发展资金不足的重要渠道.因此,完善高校预算管理的体制机制,逐步规范高校预算管理的行为,进而确保高校预算管理水平不断提升.

二、高校预算管理存在的问题

高校预算管理贯穿于高校资金流转与运用的全过程,其内容可分为校级预算管理与部门预算管理,或者收入预算管理与支出预算管理.目前,我国高校预算管理尚存在诸多问题.

（一）依附型预算管理模式弊端明显相关研究表明,我国各高校预算管理办法中的制定依据、编制原则、编制方法、结构和内容体系等方面,几乎都依附于政府教育主管部门,预算内容比较简单,缺乏执行刚性和可操作性,且没有体现出高校内部的各预算主体之权责关系.这种依附型预算管理模式弊端明显（李现宗、毕治军和颜敏,2012）：预算管理理念缺乏自主性；“量入为出、收支平衡”的预算编制原则,要求在形成的预算中一律不得留有结余,违背了高等教育可持续发展需要遵循的“以丰补歉”的一般规律；大切块方式使得预算内容简单,透明度与可操作性缺失；预算管理程序混乱导致预算管理功能大为降低；预算管理目标不明确影响高校发展战略的落实；预算执行控制乏力.许江波和李春龙（2011）调查研究表明,我国高校目前正处于从“统一领导,集中管理”到“统一领导,分级管理”的转变过程中.依附型预算管理模式往往是为了迎合财政预算资金管理的需要,缺乏现实独立自主性,既与我国高等院校的资金使用现实不吻合,又违背了高校独立自主办学、科学管理以及相对独立的经济运行规律.

（二）预算编制不科学不合理一般而言,预算编制是高校预算工作的始点,同时也是高校开展预算管理的基本前提,因而预算编制定位是否准确、预算编制人员综合素质的强弱、预算编制方法是否恰当、内容是否完整等都将直接影响预算执行及其绩效水平.

（1）预算编制定位不准确,缺乏战略导向.传统的依附型预算管理模式,在预算编制时极少具有应对高等院校的长期、中期以及短期发展目标进行整合的思想,没有与学校的发展定位、办学特色等战略目标有机结合,没有依据高校自身预算年度的各项任务来编制预算,因而很难发挥预算管理之资源配置职能,也不能对高校发展战略提供切实的支持保障作用.

（2）预算编制人员综合素质较弱,缺乏充分的沟通协调.预算编制人员综合素质不够强,部门间的沟通协调工作不到位,离精细化预算管理的客观要求尚有很大差距,因此,编制出的预算可执行性较差（宋瑛,2012）.预算编制主体单一,往往局限于财务部门,缺乏来自教学院系、科研机构、相关职能部门的广泛参与,预算的科学性大为降低,在操作中往往流于形式.事实上,预算编制不只是财务主管领导与财务人员的事情,它还涉及到各部门预算申报人员,以及教学、科研、管理等相关职能部门之预算分配人员,故预算编制绝不能闭门造车.在实务工作当中,部门预算的编制人员常常缺乏对财务与会计知识的充分了解,而财会人员也往往缺乏对具体业务工作的系统了解,部门预算之间由于沟通协调不到位导致项目预算存在论证不够充分、调研不够深入等诸多问题,从而导致预算的可执行性较差,预算频繁调整难以避免.

（3）预算编制方法不尽合理.我国高校普遍采用“基数+增长”的增量预算法,很少考虑原有基数的合理性,容易造成教育资源的浪费（高凤岩和姜毅,2013）.增量预算法通常对基数是否合理不予考虑.所谓的“预算管理”实质上就是新预算套旧预算,几乎没办法考虑旧预算存在的问题和新预算的客观要求,导致预算安排与工作实践相脱节,进而导致在预算执行过程当中不断调整预算甚至追加预算（田岗,2012）.

（4）预算编制的内容不够完整.长期以来,我国公办高等院校的办学经费主要依赖于财政拨款,收入预算编制也是以财政补助收入和事业收入作为主要组成部分.近年来,高校收入来源逐渐呈现多元化和分散化的趋势.纵向科研经费、横向科研经费、社会捐赠等其他收入的统计客观上存在不确定性的特点,以及人为低估国有资产租赁收入、社会培训收入、院系和部门多元化的创收收入,使得高校各种各样的收入内容并没有全部纳入到预算管理当中.而未纳入预算当中的资金在现实中很容易形成“体外循环”,尤其值得注意的是,院系与部门创收收入随意挪用、坐支、截留等行为屡见不鲜,凸显出高校收支预算内容不完整的弊端（宋瑛,2012）,缺乏透明度和可操作性,导致预算执行过程中无法进行具体有效的管理控制.

（三）预算执行控制乏力,调整不断一般而言,预算管理程序包括预算目标制定、预算编制、预算执行、预算报告、预算绩效考评等几个环节.预算执行（含调整）是预算管理的核心环节.高校预算执行部门主要包括学院、财务处、机关、直属单位、科研机构、后勤部门等.根据预算管理的一般要求,预算一经批复下达,客观上要求各预算执行部门必须严格执行,切实组织实施和落实.高校应当将预算作为协调和组织教学、科研与管理工作的直接依据,将年度预算分解为月度预算和季度预算,将预算指标通过层层分解确保落实到高校内部的各部门与各岗位,进而形成全方位的预算执行体系,且一般情况下预算不予调整.然而,现实与理论相去甚远.由于我国高校预算编制不科学不严谨导致预算的先天不足,加之领导不严格执行预算,其结果是预算执行控制乏力,问题不断、调整不断,正如田岗（2012）所言：预算执行过程基本上演变成预算追加过程,进而造成一年预算、预算一年的尴尬局面.

（四）预算绩效考核与评价机制不健全绩效考核与评价是预算管理的一个关键环节.“评价什么就得到什么”,建立科学有效的预算绩效考评体系是评价高校预算管理有效与否的主要环节.通过预算绩效考评,可以发现高校预算管理中的问题和不足,奖优惩劣,逐步使高校预算管理进入科学化、制度化和规范化的轨道,形成激励之制度与物质动力,以及惩罚与问责的约束动力（田岗,2012）.但是,当前我国高校能将预算管理与激励机制和追责机制有机结合起来的高校寥寥无几,绝大多数高校还是停留在预算编制与执行阶段,尚未真正提升到预算绩效考评与激励机制设计层面,因此,无法发挥出高校预算绩效考评机制奖优罚劣的功效.

三、高校预算管理加强对策

(一)预算管理模式：由“依附型”向“自主发展型”转变

自主发展型预算管理是指在高校依据对预算年度的财政拨款收入、教育事业收入、经营活动收入、其他收入等教育经费预算收入开展合理测度的基础上,深度关注高校可持续发展战略和预算年度的各项具体目标任务,将教育经费预算收入在人员经费支出、公用经费支出、专项经费支出、其他支出等教育经费支出项目予以合理配置的预算管理模式.李现宗、毕治军和颜敏（2012）指出,自主发展型预算管理原则主要有：（1）“持续发展,量入为出”的统领预算管理原则；（2）“集权控制,分权管理”的权责结合管理原则；（3）“上下结合,全员参与”的预算编制原则；（4）“主体明确,权责清晰”的预算执行原则；（5）“刚性控制,调整有据”的预算控制原则；（6）“严格考核,奖惩分明”的预算绩效管理原则.显然,相对于依附型预算管理而言,自主发展型预算管理更能适应现代高等教育与我国高校发展的现实要求.

（二）确立战略导向的预算编制理念要切实发挥预算管理在高校财务管理中的“指挥棒”作用,以预算统领高校财务工作,就必须将预算管理与高校的战略规划有机结合起来,用全局观与长远的观点重构高校预算管理,确立战略导向的预算编制理念.战略规划以预算作为支撑,预算成为体现战略规划的具体行动计划,两者协调配合,既有利于发挥预算管理在目标设定、资源配置和绩效评估中的基础性作用,又有利于促进高校战略发展规划的落实.

（三）创新预算编制方法长期以来,我国高校普遍采用“基数+增长”的增量预算编制方法,新预算套旧预算,几乎不考虑旧预算的诸多问题和新预算的客观要求,导致预算安排与实践严重脱节,容易造成教育资源的浪费.高校预算管理的对象是高校预算资金（教育经费）,教育经费的筹集、分配和使用看似简单,但教育经费收入和教育经费支出的具体构成内容却非常繁杂.要使高校预算管理能有效发挥作用,就必须针对教育经费预算内容的不同特性,采纳不同的预算编制方法,而不能一概采用“基数+增长”的增量预算法.比如,人员经费和专项经费可以采用定额预算法,因为这些经费具有专款专用,或费用开支标准有严格要求、政策性很强等特点；对于大部分公用经费和其他经费支出,应逐项审议各项费用内容及其开支标准的合理性,不采用外推方式,而是所需教育经费均以零为基础,遵循一切从实际需要与可能出发,因此可以采用零基预算法.

（四）加大预算执行全过程监督,维护预算管理的严肃性在预算执行过程当中,高校应当坚持“刚性控制”原则,对于无预算项目或者突破预算的经费支出必须严格加以控制,任何人均无权超越预算进行审批；对于因预算前提发生明显变化、新增不可预见项目、预算目标确因意外影响不能实现、预算测算不准确等原因而不得不进行的预算调整,也必须按照规定程序进行,且必须坚持“调整有据”的预算基本原则（李现宗、毕治军和颜敏,2012）.高校预算管理是一种全员参与的全方位和全过程管理,很有必要成立专门的预算管理机构,科学设计预算管理程序,建立高校预算管理的“问责制”,以确保预算管理目标的实现.加大预算执行全过程监督,应当定期组织高校预算的执行审计,充分发挥内部审计的监督功能.若有必要,还可以委托注册会计师开展社会审计,严肃高校预算管理的执行.

（五）实施奖惩制度,完善预算绩效考评机制在高校预算管理当中,切实将部门教育经费配置与绩效评价有机结合,切实扭转各部门热衷于争相索要教育资金却无人关心资金使用效益的困境,切实改变院系部门“人人抢资源,人人不关心资源”、“资源共享度低”的尴尬局面.对合理开支和节约使用经费、成效显著的预算管理部门,年终可进行奖励,也可以在来年预算配置上予以政策性倾斜,以便调动其继续做好预算管理的积极性；对违反预算规定或预算执行效果差的部门,应深挖根源,问责追究,在来年预算中可考虑削减其预算额度（宋瑛,2012）.预算绩效管理的基本要求应当是：允许任务完成钱用完；鼓励任务完成钱节约；批评任务未完成钱也未用完；禁止任务未完成钱先用完（李现宗、毕治军和颜敏,2012）.建立合理的奖惩制度,做到“奖罚分明”,完善预算绩效考核与评价机制,将有效地提高教育经费使用效率,促进高校预算管理功能的充分发挥.