行政复议“司法化”

摘 要：近年来,随着世界范围内行政权力的扩张,行政复议制度研究也成为当今行政法的热点问题之一.如何在行政权力扩张的同时,更好地保护弱者和平衡各方利益,并规范和监督行政权力的行使,成为理论上和实践中研究的重点问题.本文主要就行政复议“司法化”问题进行探讨.

关 键 词：行政法行政复议司法化

近些年来,行政复议的“司法化”引起研究者越来越多的关注.行政复议“司法化”,是指行政复议机关在运用行政权力解决行政纠纷的过程中,引入具有司法性质的规则或方法来解决纠纷以追求客观公正的复议结果,达到定纷止争、行政相对人权利得到救济和实现行政机关内部监督的目的.行政复议“司法化”实现模式有两种,即部分司法化和完全司法化.部分司法化,又称为准司法化,是指以设立相对独立的行政复议委员会等组织,引入多种司法程序和制度,以保证行政复议制度的公正性、独立性和高效性,是一种多方面联动改革,力度要比双轨制模式要大.完全司法化,即建立独立的行政法院,将普通法院中的行政诉讼权分离出来,成立特别的专门法院来处理行政诉讼和行政复议案件,是一种较为彻底的改革.行政复议“司法化”主要包括以下内容：

一、建立独立的行政复议机关

1、建立行政法院模式.理论界对于建立行政法院,主要存在肯定说和否定说两种观点.肯定说认为,行政法院体制一方面可以彻底解决现行制度中的行政复议和行政诉讼之间存在的矛盾和不协调,另一方面可以提高效率,增加法律监督的力度,有利于实现廉洁高效.主要有法国模式和德国模式.否定说则认为,单独设立行政法院不仅未必能回避和解决司法独立的根本问题,还会在诉讼救济的管道上增加人民的诉讼障碍和负担,在我国不宜设立行政法院.由于我国没有设立行政法院的历史传统和经验,所以关于构建行政法院系统,目前只停留在理论研究阶段,实践中还未出现设立行政法院的情况.

2、建立行政复议委员会模式.各地政府建立相对独立的行政复议机构,其地位与本级其他政府工作部门平等或者要略高于其他政府工作部门,行政复议案件集中由行政复议机构处理.具体来说有两种类型：一是单独的行政复议委员会模式；二是行政复议委员会+行政复议办公室模式.单独的行政复议委员会模式,顾名思义就是建立相对独立的行政复议委员会,集中行政复议权,由行政复议委员会统一受理行政复议案件,统一作出复议决定.行政复议委员会+行政复议办公室模式,就是除了建立行政复议委员会之外,还成立行政复议办公室来处理日常事务以及相对简单的行政复议案件,分担委员会的工作压力；而重大复杂的案件则交由行政复议委员会讨论处理决定,类似于法院的合议庭和审判委员会之间的关系.

二、程序的“司法化”

1、引入简易程序.简易程序与普通程序相比,有简便、灵活、快捷的优点.简单普通的复议案件,由行政复议办公室实行简易程序,快速审理；复杂疑难案件由行政复议委员会审理,集体研究决定.引入简易程序的意义在于,高效地处理目前日益繁重庞大的行政复议案件,提升办案效率,方便民众申请复议.

2、引入回避制度.回避制度是指与案件有利害关系的工作人员不参与案件审理,以保证复议结果客观公正的制度.回避条件应当参照民事诉讼法规定的回避情形,即行政复议工作人员有下列情形之一的,必须回避：一是本案当事人或者当事人、写作技巧人的近亲属；二是与本案有利害关系；三是与本案当事人有其他关系,可能影响对案件公正审查的.引入回避制度,将有效地提高行政复议的公正性和公信力.

3、完善证据制度.当今世界,证据制度的健全与否已成为判断一个国家行政程序化水平的标志.我国行政复议证据制度尚处于一个较薄弱阶段,法律缺乏详细规定,仅有的少数几个涉及到证据的条款分散于行政复议和行政诉讼相关法律、法规、规章和司法解释中.在证据的种类、证据的调查和收集、证据的审查判断、证据保全和证据交换等基本方面没有明确的规定.因此,我国的《行政复议法》应该对这些方面作出明确的规定,对举证责任及其承担作进一步的补充和完善.

4、引入“复议不加重”原则.复议不加重,是指行政复议机关对申请人提出的复议案件,在作出处理决定时原则上不能将申请人置于较复议前更加不利的地位.类似于刑事诉讼法中的“上诉不加刑”原则,“复议不加重”原则的引入,将会有效减少民众害怕申请复议会使自己陷入更加不利的地步的顾虑,从而提高民众申请复议的积极性,有利于多渠道化解纠纷,维护社会的和谐稳定.

5、审理实行合议制度.长期以来,我国在行政复议程序上,将行政复议审查简单地等同于一般的行政管理活动,过于强调行政首长负责制,行政复议决定在纵向上要按照领导层次逐级报批,上级行政机关和未承办具体案件的上级官员以指导办案名义对案件处理预先设置结论,未审先决,缺乏程序规范,使行政复议活动流于形式.引入合议制度,一方面规范了审理程序,有利于促进程序公正；另一方面集中了行政复议人员的集体智慧,有利于促进实体公正,以保证复议结果的客观公正,而不是仅仅根据领导指示和个人意见办案.

6、建立听证制度.所谓听证,就是行政机关在作出影响行政相对人权益的行政决定时,应当听取当事人的陈述、申辩和质证,并根据经双方质证、核实的材料作出行政决定的一种程序制度.听证的引入有利于避免复议机关在书面审理和背靠背调查取证存在的缺陷,及时、迅速地查清事实,明确争议焦点,及时合法作出决定.行政复议听证强化了复议审理的透明度,方便当事人了解情况,保障行政复议决定的公正,提高了行政复议的公信力.