适格行政复议申请人实体性条件界定的新标准

[摘 要 ]判断申请人是否具备适格行政复议申请人的实体性条件,不仅应该从行政法律关系入手,而且还应该从民事法律关系入手,即还应该考察作为非行政相对人的申请人与行政相对人之间是否存在受同一具体行政行为拘束的民事法律关系.也就是说,凡是与被申请人之间形成行政法律关系的行政相对人,都是适格的行政复议申请人；或者虽与被申请人之间不存在行政法律关系,但他与被申请人的行政相对人之间存在受同一具体行政行为拘束的民事法律关系,那么,作为申请人一方的公民、法人或其他组织就是《行政复议法》中所谓的被具体行政行为“侵犯”的人或最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》中所谓的与具体行政行为有“利害关系”的人,即适格的行政复议申请人.

[关 键 词 ]侵犯；利害关系；实际影响；行政法律关系；民事法律关系

[作者简介]朱汉卿,襄樊学院政法系讲师,湖北 襄樊441053

[中图分类号]D922．1

[文献标识码]A

[文章编号]1672―2728{2006)10―0117―05

行政复议申请人的资格在行政法上有着十分重要的意义.尽管法律规定,凡是认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的人都可以向复议机关提出复议申请,但是复议机关出于对公共利益和行政效率的考虑,同时也为了防止公民、法人和其他组织滥用行政复议请求权,会对复议申请人的资格进行审查,只有那些符合行政复议申请法定条件的申请才会被行政复议机关受理,从而导致行政复议程序的启动,而那些不符合行政复议申请人法定条件的人将会被拒之于行政复议程序之外.由此可见,行政复议申请资格是申请人行政复议请求权得以实现的基础,也是行政复议程序得以启动的前提条件之一.

关于行政复议申请人的资格,《行政复议法》规定得十分简单,即第10条：“依照本法申请行政复议的公民、法人或其他组织是申请人.”而第9条又这样规定,只要你自己认为具体行政行为侵犯了你的合法权益,你就有权在法定期限内提出行政复议申请.单从这两条规定来看,行政复议申请人资格似乎由行政复议申请人自己主观认定,只要你认为你的合法权益被具体行政行为侵犯了,你就可以提出行政复议申请,而且一旦你依行政复议法规定的形式与程序提出了复议申请,你就是适格的行政复议申请人.这种认识实际上是以偏概全的结果.如果我们在理解这两条含义的同时,考察一下行政复议法中有关受案范围、管辖、受理等有关规定,就会发现问题远不止这样简单.行政复议申请人的资格实际上是程序性条件和实体性条件的统一体.对于适格行政复议申请人的程序性条件,在法学界没有争议,都认为行政复议申请人必须在法定期限内向有复议管辖权的行政机关提出复议申请.本文撇开提起行政复议申请的程序性要求不谈,专门讨论颇有争议的适格行政复议申请人所必须具备的实体性条件.

一、适格行政复议申请人界定方法之探讨

公民、法人或其他组织具有什么样的实体性条件才是适格的行政复议申请人呢要回答这个问题,必须回到行政复议制度的出发点,也即行政复议法的立法宗旨上来.只有正确理解了行政复议法的立法宗旨,才能正确领会行政复议法第一章、第二章中概括式和列举式规定所蕴含的适格行政复议申请人所必须具备的实体性条件.行政复议法的立法宗旨体现在三个方面：第一,纠正违法和不当的具体行政行为；第二,监督行政机关依法行使职权；第三,保护公民、法人和其他组织的合法权益.在行政复议法立法宗旨的三个方面中,实际上存在着轻重主次之分.“保护公民、法人和其他组织的合法权益可以说是行政复议法的终极目的.”因为公民权利的行使和实现,往往要与行政权发生关系或通过行政权来实现.由于违法和不当的具体行政行为极有可能发生,公民的权益受侵犯也就在所难免.“有权力就有救济”,行政复议法从救济的角度为受行政主体侵犯的相对人的合法权益提供法律保障.这也就是说,无论是“纠正违法和不当的具体行政行为”,还是“监督行政机关依法行使职权”,行政复议最终的落脚点都在于怎么写作“公民、法人和其他组织”,都是为了维护公民、法人和其他组织的合法权益.

据此就可以顺理成章地推出,申请人提起行政复议申请的实体性条件是行政机关的具体行政行为侵犯了或被认为侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益,也即是说当公民、法人或其他组织的合法权益受到或认为受到具体行政行为侵犯时,该公民就具备了申请启动行政复议程序的合法资格.

那么,什么是“侵犯”呢认定侵犯的客观标准又是什么呢众所周知,“侵犯”是一个感彩非常浓厚的一个词语,对于公民、法人或其他组织来说,可能会认为行政机关的行为确实侵犯了自己的合法权益.而行政机关可能认为,我们依法行政,合法地限制或剥夺了你的权益,而不是什么侵犯.因此,为了避免可能因此产生的不必要的争论,同时也为了削弱“侵犯”一词的主观性而增强其适用性和可操作性,行政复议法中的“侵犯”一词,都可以或应该换成“有法律上的利害关系”或“对权利义务产生实际影响”这样的表达方式.这样一来,适格行政复议申请人的条件就由“具体行政行为侵犯(或被认为侵犯)了公民、法人或其他组织的合法权益”转变为“具体行政行为与公民、法人或其他组织的合法权益有利害关系或对公民、法人或其他组织的合法权益产生实际影响”.当然,这种技术上的转换并非是凭空臆想的结果,因为最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》对原告资格这样进行界定：当行政机关的具体行政行为与公民、法人或其他组织有法律上的利害关系时,或者具体行政行为对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响时,该公民、法人或其他组织就具有了原告资格.当然,在法律上,行政复议的申请人与行政诉讼的原告并不是同一个概念,但在现实生活中,二者往往具有同一性,行政诉讼中的原告往往就是行政复议申请中的申请人.

对行政复议申请人的资格问题分析到这里,才算工作进行到一半,还必须分析公民、法人或其他组织与具体行政行为之间形成法律上的利害关系或者具体行政行为对个人权利义务产生实际影响的情形有哪些.

毫无疑问,该问题应从法律关系的角度进行考察,凡是符合下列条件的申请人都是适格的行政复议申请人：

(一)作为行政复议申请人一方的公民、法人或其他组织与被申请人之间形成行政法律关系.对行使具体行政行为的行政主体享有权利或负有义务.此时的公民、法人或其他组织已经是和行政机关存在行政法律关系的行政相对人了.依方世荣教授的观点,所谓行政相对人,是指参与行政法律关系,对行政主体享有权利或承担义务的公民、法人或其他组织；而所谓的行政法律关系,指基于行政法律规范的确认和调整而在行政关系当事人之间形成的权利义务关系.在行政法
律关系中,行政机关与行政相对人分别是法律关系主体的双方,双方的权利义务互相对应,一方的权利就是另一方的义务；反之亦然.在这种状况下,公民、法人或其他组织的权利义务因行政机关的具体行政行为或增加或减少,申请人和被申请人之间毫无疑问存在利害关系,更不用说行政机关的具体行政行为对公民、法人或其他组织的合法权益产生实际影响了.具体来说,行政法律关系中公民、法人或其他组织与行政机关之间权利义务发生影响的方式表现为以下三种情形：第一,公民、法人或其他组织以对行政机关积极主张权利的方式,参与行政法律关系.在通常情况下,公民一方只有向行政主体主张权利,才能使法律模式上潜在的、抽象的权利义务关系转变为明确具体的权利义务关系,因而成为行政相对人.公民一方由积极主张权利的参与方式参与行政法律关系,必须是依法明确对行政主体提出了权利主张.如公民申请颁发许可证、请求发给抚恤金等.一旦公民、法人或其他组织向行政机关提出了权利主张,行政机关便负有对权利主张进行回复的义务,否则便构成对公民一方权利的侵犯,并且要承担一定的责任.第二,公民、法人或其他组织以对行政主体享有权利,行政主体必须对其履行义务的形态,形成双方的行政法律关系.在许多情况下,公民一方无需向行政主体先提出权利请求,法律规定在此情况下行政机关必须对其主动履行职责,行政机关无论是不履行还是迟延履行、不正确履行都构成对公民一方权利的侵犯.第三,公民、法人或其他组织主动积极向行政主体履行义务,或者被行政主体要求履行义务,从而形成行政法律关系.在这种情况下,如果公民一方向行政机关履行义务而行政机关不正确地行使职权时,也构成对公民一方权利的侵犯.如公民一方依税法主动向税务机关纳税,而税务机关不按国家有关规定确定公民一方应纳税款,这就构成了对公民一方权利的侵犯.

在这里需要特别强调指出的是,行政法律关系既包括行政实体性法律关系,也包括行政程序性法律关系,因为法律关系主体双方享有的权利既包括实体性权利,也包括程序性权利.与此相对应,义务也包括实体性义务和程序性义务.实体性权利指行为中包含的某种利益(如人身、自由、财产、资格等),程序性权利指行为本身,它存在的目的是为了保证实体性权利的实现.比如公民、法人或其他组织向行政机关递交了行政许可申请,无论接到许可申请的行政机关最终是否向该申请人颁发许可证,它都负有接受申请、调查、答复等程序性义务.这时的许可申请人和该行政机关之间便形成了程序性的行政法律关系,如果行政机关对申请人的许可申请不予答复,则要承担一定的法律后果.我国的行政复议法、行政诉讼法规定,公民、法人或其他组织申请行政机关履行职责,行政机关不予答复的,公民、法人或其他组织有权提出行政复议或行政诉讼,复议机关或人民法院应裁决或判决行政机关履行答复的职责.

(二)公民、法人或其他组织.虽与被申请人不存在行政法律关系.但与被申请人的相对人之间存在受同一具体行政行为拘束的民事法律关系.这一界定实际上解决的是具体行政行为相对人以外的其他利害关系人的行政复议申请人资格问题.在这一问题上,许多人存在误解,认为不是行政相对人就不具有行政复议申请人资格.这种认识根本经不起推敲.因为尽管申请人与被申请人之间没有形成行政法律关系,但是没有形成行政法律关系的原因仅仅是由于申请人没有实施某一特定的法律行为从而使法律模式上潜在、抽象的权利义务关系转变为明确、具体的权利义务关系.因此,具体行政行为除了牵涉行政相对人权利义务外,还可能对相对人以外的其他非相对人的权利义务产生影响.最高人民法院的司法解释出来之后,总算在法律上清除了这一误解,司法解释把对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响或与具体行政行为有法律上的利害关系作为行政诉讼原告资格的根本,行政复议自然也不例外.

既然申请人与被申请人之间不存在行政法律关系,那么“影响”或“利害关系”从何而来呢也许有人会说,影响是一个十分宽泛的概念,世上万事万物皆有关联,即使是风马牛不相及的事物也可能通过一个又一个联接点联系起来,法律现象也概莫能外.但是,法律上的影响有它特定的含义,不是说不存在一个客观的标准,否则司法解释有关行政诉讼原告资格的规定将变得毫无意义.

“实际影响”或“利害关系”应该指申请人与被申请人之间虽不存在行政法律关系,但他与被申请人的相对人之间存在民事法律关系,而且该民事法律关系受行政机关的具体行政行为约束.这也即意味着申请人与被申请的相对人之间要么具有共同的利益,要么存在利益纠纷,而且他们的利益还因行政机关的具体行政行为而彼消此长.凡是符合此条件的申请人,只要他向行政机关提出行政复议申请,我们即可认定他是受具体行政行为实际影响的人或与具体行政行为有利害关系的人.这也即是说,他是适格的行政复议申请人.

这种界定实际上由两个要件构成：一是申请人与行政相对人之间形成民事法律关系.申请人与被申请人的相对人都是民事法律关系的主体,双方互相享有权利和承担义务；二是申请人和相对人享有的权利或负担的义务受被申请人具体行政行为的影响而增加或减少.譬如在土地确权案件中,因公民、法人或其他组织之间发生土地权属纠纷,依照法律需要由行政机关进行确权裁决.没有提出裁决申请的一方显然也是适格的行政复议申请人,因为提起行政确权申请的一方已和行政机关建立了行政法律关系,是行政相对人.未提出申请的一方虽没有提出申请,但行政机关行政确认的对象是已提出申请的相对一方同自己存在密切联系的同一块土地,如果行政机关确认该土地使用权全部或大部分归申请方所有,则自己的土地使用权将会丧失或减少.因此,行政机关的确权行为无论是扩大了还是减少了申请方的权益,都构成了对另一方权益的“实际影响”,所以任何人都不能否认另一方的行政复议申请人资格.

在这里需要澄清的第一个问题是,为什么申请人与被申请人的行政相对人之间只有形成民事法律关系才可能是属于被行政机关的具体行政行为“实际影响”的人呢众所周知,法理学把法律关系按其性质划分为三种：刑事法律关系、行政法律关系和民事法律关系.很明显,刑事法律关系不属于行政复议法的调整范围.而在行政法律关系中,当事人双方有着其他法律关系所不具备的特点,一方是公民、法人或其他组织；另一方只能是行政机关.如果申请人和被申请的相对人之间形成了行政法律关系,那就意味着申请人是行使公权力的行政机关.这也就是说,一个行使公权力的行政机关向另一个行使公权力的行政机关申请行政复议,这在理论上是不成立的,更何况行使公权力的行政机关为了维护公共利益,完全可以自己强制执行或申请人民法院强制执行而不必向上一级行政机关请求救济.由此可见,申请人和被申请人的相对人之
间只有在形成民事法律关系的时候才有成为适格行政复议申请人的可能.

这里还需澄清的第二个问题是,为什么还必须限制申请人与被申请人的相对人之间的民事法律关系须受被申请人的具体行政行为拘束呢这实际上是在限制“影响”的范围.法律上的“影响”是一个特定的概念,是有限度或程度的,它不同于日常生活中或哲学意义上的影响概念,不是靠一个又一个“连接点”最终联系起来的“链条”.那么,这个限度是什么呢笔者认为应当是直接关系.所谓“直接”指具体行政行为与申请人之间只需要通过被申请人的相对人连接,而不能存在其他的媒介.如果还需要通过其他媒介才能将申请人与被申请人连接起来的话,就不能称之为直接影响.否则的话,行政复议申请人的条件将缺乏可操作性,适格行政复议申请人的范围将会被无限度地扩大,行政机关将可能因此而成天忙于行政复议之中而无暇顾及行政目标的实现.

从行政复议的实践来看,具备申请复议实体性资格条件的非行政相对人主要有以下几种情况：(1)行政处罚案件中的受害人或被处罚的相对一方.在行政处罚案件中,有受害人、被处罚人,如果受害人对行政处罚决定不服,可以提出行政复议申请.(2)行政确权案件中的被确权人.公民、法人或其他组织之间发生民事权益纠纷,依照法律有些需要由行政机关进行确认裁决的,纠纷当事人中任何对确权裁决不服的人都可以提起行政复议申请.(3)在征用土地或房屋拆迁行政案件中的建设单位.在征用土地或房屋拆迁行政案件中,有关建设单位可以因对征地或房屋拆迁这一具体行政行为不服而提出行政复议申请.

二、适格行政复议申请人新的界定标准在实践中的运用

过去人们经常遇到这样的情况,自己的合法权益明明被行政机关侵犯了,但在申请行政复议时却被告知无申请行政复议的资格,因为你不是行政相对人.出现这种情况的原因就在于过去人们习惯于将行政复议申请人等同于行政相对人.不仅如此,人们还对行政法律关系中的权利义务作狭义理解,认为行政法律关系中的权利和义务只包括实体性权利义务而不包括程序性权利义务.本文所提出的观点既是对行政相对人范围在理论上的突破,也是对适格行政复议申请人范围在理论上的突破.另一方面,本文以申请人与被申请人的相对人之间是否存在受同一具体行政行为调整的民事关系作为判断申请人与被申请人之间是否存在利害关系或实际影响的依据,使抽象的问题具体化,从而具有很强的可操作性.过去人们在讨论什么是利害关系或实际影响时,经常陷入用实际影响来界定利害关系或用利害关系来界定实际影响的怪圈,把一个并不复杂的问题复杂化,结果把人们搞得一头雾水,无所适从.实际上只要抓住民事法律关系与行政行为之间的联系并且找到了二者发生联系的本质――权利义务的增减,就会使“利害关系”、“实际影响”这样抽象、模糊的东西一下子具体明朗起来,从而具有很强的可操作性.

如果将这两点界定行政复议申请人资格的标准运用到实践中,就会发现法学研究中的一些疑难杂症将会迎刃而解：

(一)关于公平竞争权引起的问题.最高人民法院的司法解释明确规定,公民、法人或其他组织的公平竞争权与被诉具体行政行为有联系时,该公民、法人或其他组织具有原告资格.这样的解释不但引起行政诉讼原告资格的再认识,同样也引起我们对行政复议申请人资格的再认识.我们很有必要分析该法律现象后面的法理问题.公平竞争权与其他个人实体权利不同,它实际上是一种程序性权利,以此保障参与竞争的主体获得进一步的权益.例如,行政机关审批出租车营运资格,对于所有参与或申请审批的公民、法人或其他组织来说,其目的都是为了获得出租车营运权,任何一个申请者都不是为了公平竞争权而参与申请的.在他(它)们还没获得审查批准以前,还不是该营运权的主体,行政机关的具体行政行为也不可能涉及或侵犯其运营权,因此,公平竞争权只是具有条件或手段的性质,也即只是一种程序性权利.行政机关因申请审批人的申请行为而与他(它)们建立了行政法律关系(哪怕是程序性的行政法律关系),申请审批人也就成了行政机关的行政相对人.对于行政机关来讲,它必须履行对审批申请进行调查、审批、决定并以适当的方式告知审批结果及依据的职责.对于公民、法人或其他组织来说,一旦成为申请者,就享有了与其他申请人公平竞争的权利,这种程序性的权利也同样受到行政诉讼或行政复议制度的保护,在可救济范围之列.如果行政机关不给予其法律地位上的平等待遇,使之不能公平地与他人竞争,那么行政机关也就侵犯了其在法律上独立存在的公平竞争权,其就是适格的行政复议申请人,可以申请行政复议救济.

(二)当形式相对人与实体权利被涉人不一致情况下的实体权利被涉人的复议申请人资格问题.有这样一个案例,一食品生产商将其生产出的食品委托一经销商代销,双方签订一代销合同形成代销关系,约定经销商销售食品的货款归食品生产商所有,再由食品生产商按一定比例作为利润返还给经销商,食品没有销售出去之前,所有权属生产商,经销商只是代售而已.后来当地工商行政管理局因故将在经销商处存放代销的食品全部没收,工商局的没收处罚载明的相对人是经销商而不是生产商.生产商得知这一处罚后,向工商局申请复议,工商局答复说：你不是没收行为的相对人,不具备申请人资格；而经销商则认为,尽管自己是没收处罚书中的相对人,但食品被没收与自己的利益关系不大,不想陷入行政复议的麻烦当中.对于该例中的食品生产商的申请人资格问题,显然只能从“利害关系”或“实际影响”人手,也即只能适用确定行政复议申请人资格的第二个标准.本案从实际上讲,食品生产商的食品被工商局没收；从理论上讲,食品生产商和销售商之间的委托关系(属民事法律关系的范畴)因行政机关的处罚行为而中止(甚至能是终止).食品生产商与工商局的具体行政行为之间无疑存在“利害关系”或“实际影响”.因此,当形式相对人与实体权利被涉人不一致时,任何人不能以任何理由或借口否定实体权利被涉人的行政复议申请人的资格.

(三)关于实际影响中的直接、间接关系的确定问题.有这样一个案例,一县政府与一建筑工程公司签订了一份公路建设的行政合同,该建筑工程公司为工程建设的需要与一水泥厂签订了一份购销合同.因为水泥需求量大,水泥厂不得不招收了一批下岗职工以扩大生产.后来在公路建设工程完成了近一半时,县政府以水泥不合格为由,指令另一水泥厂负责公路建设中所需水泥的供应.原水泥厂生产的水泥因此大量积压,不得不压缩生产,辞退了为扩大生产而招收的那批下岗工人,被辞退的工人遂以县政府侵犯其劳动权、无法维持生计为由向市政府提起行政复议申请.该案提出的法律问题是县政府的指令行为是否对该批再次下岗工人的劳动权利产生实际影响或者说二者是否存在有关司法解释中所谓的利害关系.有人对此持肯定的观点,认为下岗职工劳动机会的丧失就是县政府指令行为的结果,如果没有县政府的指令行为,建筑公司与原水泥厂的水泥购销合同仍在履行之中,工人也就不会失业.也有人持否定态度,认为指令行为的直接后果是建筑工程公司与原水泥厂合同的解除,而非部分工人劳动机会的丧失.实际上,两种分歧的焦点是“实际影响”或“利害关系”中的直接、间接关系问题.法律上的“实际影响”不是一个不存在任何判断标准的概念,它也有自己特定的内涵和外延,是否产生实际影响或存在利害关系的关键在于申请人与被申请人的相对人之间是否存在受同一具体行政行为拘束的民事法律关系,如果存在这样的民事法律关系,就可以认定申请人与被申请人的具体行政行为之间存在利害关系或实际影响,也就可以认定申请人是适格的行政复议申请人.具体在本案中,符合此条件的只能是水泥厂,而作为申请人的下岗工人与被申请人的相对人建筑工程公司之间不存在任何民事法律关系,更谈不上受被申请人的具体行政行为影响,所以他们不是适格的行政复议申请人.

注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文.