中国食品安全法律问题综述

摘 要：食品安全是所有国民财产和生命健康的保证,它关系到全面小康社会的构建和目标的达成,对我国和谐社会建设具有重大的意义.学者们对此进行了较为深入的研究,成果丰富但尚需对其进行梳理和反思,为后续的研究提供理论基础和指导.为此,本文从食品安全的概念、食品安全法律制度建设中存在的问题及解决对策三个方面对已有研究成果进行综述,以期能对学者们的研究结论进行有益的研究,使其更为系统化、清晰化,从而对以后相关研究提供一定的参考.

关 键 词：食品安全问题对策

食品安全是社会秩序和稳定,以及经济和文化发展的重要前提,也是政府社会管理职能的重要内容.近些年来,食品安全事件频发,率急剧上升,引起了社会和政府的重视.但食品安全违法案件却没有得到有效的、根本的控制,生产经营者违法生产销售的“问题食品”造成了“餐桌污染”,不仅危害了人们的生命安全,而且严重扰乱了正常的生产生活秩序.

学界对此已进行了相关的研究和论述,取得了较为丰富的成果,但尚没有形成体系.因此,对食品安全法律问题的研究成果进行综述,引起学界对食品安全法律问题研究的重视,从而为食品安全法律问题研究提供一种方向,为食品安全实践提供理论支持,这在构建和谐社会的背景下是迫切需要深入开展的研究.

1.学界关于食品安全概念的研究

不同学科和领域的学者们对于食品安全的概念进行了阐释和界定,但由于学科背景和研究旨趣的差异,食品安全概念的界定表现出了较大的差异性,如美国学者Jones曾建议把食品安全区分为绝对安全与相对安全二种不同的概念.[1]张涛认为绝对安全是确保不可能因食用某种食品而危及健康或造成伤害的一种承诺,也就是食品应绝对没有风险.[2]与此相称,相对安全指“一种食物或者成分在合理食用方式和正常含量下不会导致对健康损害的确定性”.[3]1996年WHO在《加强国家级食品安全性计划指南》中：食品安全被解释为“对食品按其原定用途进行制作和（或）食用时不会使消费者受害的一种担保”.[4]

从以上分析可以看出,不同的视角和理论基础决定着学者们得到不同的见解,从另一方面来说,正是这些不同的见解共同促进了食品安全问题研究的进步和完善,正如科斯所指出的那样,“分析优于定义”,从不同学者的研究中,可以看出,食品安全概念中包含着以下几个要素：一是公民生命健康权得到保证；二是食品不存在潜在的风险性；三是食品安全是一种制度性规定,其依据是法律法规等“规定的范围”.

2、学界对食品安全法律制度建设中存在问题的研究

2009年我国相继通过了《食品安全法》及其配套法规《食品安全法实施条例》,这些法律法规的出台,对保障我国食品安全、确保公众消费安全等有着继往开来的重大意义.学者们从不同方面指出食品安全法律在实施过程中还存在很多偏差,并通过考察研究分析了当下制约食品安全法律实施的阻力,当然对于主要原因的分析,不同的学者之间还存在一定的分歧,概括起来主要有三个方面：

2.1食品安全法律制度建设相对滞后

食品安全的标准和行政执行的重要依据就是完善的法律法规体系,因此,有关食品安全法律体系自然成为学界研究和讨论的首要问题,许多学者从法律制度建设的角度出发,依次来讨论我国食品安全问题的因由.

许多学者认为2009年通过了《食品安全法》,但由于出台较晚,存在指导作用低的弊病,没有充分显示新形势下消费者对食品安全的需求.例如周峰指出“与欧盟相比,我国食品安全管理起步相对较晚.这或许是因为我国人口众多,一直在致力于解决食品供应问题,所以食品安全一直未能得到重视”.[5]在此,张小勇举了个贴近实际生活的例子,对法律制度建设的滞后性进行有力的论证,他指出“我国规范生猪屠宰的有《生猪屠宰管理条例》,但对牛、羊等食用动物屠宰还没有明确的规范,与现在的社会实际情况脱节”.[6]再者,李凯年称“《生猪屠宰管理条例》,也不能适应新形势下对肉类食品卫生安全的要求,以致于一些定点屠宰场水平低下,私屠滥宰普遍存在,灌水注水屡禁不止”.[7]

2.2行政执法覆盖面较低

行政执法是学界关注和研究的另一个重点内容,学者们从行政执行的各个环节作为研究的切入点,提出当下我国食品安全事件频发的一个重要原因在于执法力度不够,行政管理的覆盖面较低,从而无法有效的对食品违法行为进行有效的监督和规制.

食品从最初原材料的生产到最终在市场上流通,要经过众多环节,而各个环节中都可能出现不安全的因素.农业作为我国的源头产业,有学者指出,我国“每年有20多万吨,一千多种农药施用于农作物,有些甚至是违禁药物；每年使用化肥4200多万吨,平均施用量超过400kg/h㎡,大大超过美国和欧盟施用225kg/h㎡的标准”.[8]显然国家的作用在这一阶段缺位,而农民不能也无力解决和考虑到这些问题.正如有的学者所提出的那样,“粮食原料进入流通后,首先在粮食收购过程中,由过去国家粮站统一集中收购转变为走向市场自由收购,在收购中对质量的把握也就良莠不齐,使劣质粮食进入流通市场提供了可乘之机”,[9]进一步加剧了食品安全的问题.

2.3食品安全司法处罚力度不够

与西方国家相比,我国对违反食品安全行为的处罚力度相差甚远,贾敬敦认为“在发达国家,食品安全会受到全社会的关注,法律对于出现问题的商家惩处也相当严厉”、“这样严厉的处罚使经营者就像珍惜自己的生命一样维护食品的安全”.[10]如“美国法律规定,无论金额大小,只要制检测售检测均属有罪,处以25万美元以上100万美元以下的罚款,并处以5年以上的,如有检测冒前科,罚款额可达500万美元”,而“法国将检测冒伪劣食品与毒品和军火并列为威胁消费者生活安全的有害产品”.[11]为此,葛少锋认为“当前中国的食品安全呈恶化趋势,现有法律法规中的惩罚力度不强可以说是一条重要原因”.[12]3、学界对食品安全法律问题的对策研究

有关食品安全法律问题研究的学者们,如向平萍、王艳林、王世洲、楠轩、程东等通过对不同地区食品安全法的实际运行效果进行调研,针对运行过程中存在的现实问题提出了优化路径：

3.1加强食品安全法制建设,“与时俱进”

学界对食品安全的保障一致性的观点在于：法律法规体系是食品安全的保障,是食品安全执法、司法和维权的重要依据,也是食品生产经营者的行为规范.为此,学者们提出,应坚持立法先行,逐渐建立和完善我国的食品安全法律法规体系,使食品生产经营行为处于法律的规范之下,并受行政、司法和社会的控制.例如程东认为,食品安全问题是一个世界性的难题,每个国家都需要面对和解决自己的问题,同时随着国际贸易进出口行业的不断发展,食品安全已经不单单是各个国家自己的问题了,应及时“调整和完善标准的内容和指标,逐步建立与我国经济社会发展相适应,与国际食品标准体系相接轨,满足保障人民健康和贸易需要的食品安全国家标准体系”.[13]同时,向平萍指出“要引导公众的道德意识,例如加强对农民的食品安全宣传教育,引导其在种植养殖方面合理使用农药兽药,从源头上控制、防止源头污染".[14]

3.2建立从“从农田到餐桌”的“一条龙”监管

学者们认为,食品安全是一个系统工程,不是单纯控制和监督一个环节和过程就能实现的,必须从食品生产、储存、运输、销售等各个环节进行监管和控制.例如有学者指出,“从农田到餐桌”的全过程监管是食品安全监管的高级目标,将安全和质量的要求融入到食品的生产至消费整个过程中,可以达到最大限度地保护消费者.在此过程中,“生产者、加工者、运输者、销售者及消费者在确保食品的安全及质量上均要发挥重要的作用”.[15]为保护消费者健康安全、促进国际贸易,王艳林称中国的食品安全应以《食品安全法》为龙头,以国务院实施条例为轴心,会同各个部门规章、地方法规、国家食品标准、地方食品标准和行业标准为细化规则的食品安全法律体系,[16]达到从源头到餐桌都不留空白的效果.

3.3加大对违法违规行为的处罚力度

有些学者针对当下我国食品市场中违法生产经营者的违法成本较低,不足以对其产生威慑效应,从而直接或间接的助长了违法行为的产生和滋长,促成了违法经营者的投机心理和机会主义,为此,学者们针对性的提出了应根据市场发育的实际情况,加大违法行为的成本,以对违法行为产生有效的威慑.例如王世洲认为,发达国家对违法食品生产经营者的处罚往往很重,其目的就是通过处罚使其倾家荡产,无法继续从事生产和经营活动或者直接禁止其终身再从事食品生产经营的资格.[17]李长健进一步分析“由于企业违法经营的源头在于赢利,一旦其生产、经营不安全食品的成本高于所获利益,那么企业就自然会选择遵纪守法,不再生产经营不安全产品”,[18]因此,对造成食品安全问题的责任者要加大惩罚力度,增加对商家在食品安全方面恶意侵害消费者行为的惩罚赔偿金额.实践证明,法律的尊严是执行出来的,而不是制定出来的,“只有加大违法责任的处罚力度,才能更有效地打击食品犯罪”.[19]