行政强制执行模式

摘 要2012年正式实施的《行政强制法》,从行政强制执行的概念、种类与设定权、程序及法律责任等方面对行政强制执行进行了较为全面的规范,但仍存在诸多缺陷.本文将从行政执行的基本理论入手,结合外国行政强制执行制度进行综合分析,剖析出我国现行行政强制执行制度存在的不足,进而有针对性地提出一些改善建议.

关 键 词行政强制执行执行主体行政强制

中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）06-150-02

行政强制执行作为现代法治国家中行政强制的最为基本的类型,是指行政法律关系中,在行政相对人拒不履行具体行政行为确定的义务时,行政机关或者人民法院,依法采取一定的手段或措施,强制其履行义务或达到与履行义务同一状态的一种行为或制度.我国《行政强制法》第2条第3款对行政强制执行进行了法律界定,由法律界定可知,行政强制执行是运用国家强制力的具体行政行为.它以执行主体或形式为标准分类,可分为行政行为和司法行为,但从其内容也就是行政义务的角度看,行政强制执行却是一种行政行为.行政强制执行的内涵包括执行主体、种类、方式、程序等一系列问题.行政强制执行的模式取决于执行主体的选择和执行权的配置,良性、合理的执行模式不仅能维护好行政相对人合法权益,还能促使行政行为效力得以实现,还能提高行政效率.

一、国外行政强制执行制度分析与启示

(一)国外模式选择

1.德国强制执行制度

在德国,行政强制是指行政机关为完成自己的任务,无视或者违背相对人的意志所采取的一切强制措施.德国将行政强制执行权划分在行政权之内,由行政机关行使该项权力,采用的是以“完全着眼于有利于公民对抗行政”为出发点的法律制度.由此可见,德国是典型的采用行政机关强制执行模式的国家.其主要特点包括：（1）德国的行政强制包括以强制方式实现国家权力机关对相对人请求权的程序即行政执行和在特殊情况下,行政机关没有做出指向相对人的行政决定,而直接使用行政强制措施这两部分.（2）在德国,行政命令权与为强制执行权互相独立,两者的行使都应该有法律上的依据.（3）相对人请求法律救济、复议和诉讼的时效期间,可以延缓或者中止基础性行政行为的效力.（4）在法律上与理论上,德国对执行性行政行为和其程序上的多层次级设计,尤其是将执行性行政行为分为强制方法的确定和强制方法的告诫,并且规定了相对人对强制方法的确定和强制方法告诫不服都可以提起向法院提起诉讼.

2.美国强制执行制度

作为判例法国家,美国借助其法律思维和法律传统使得他们建构了适合自己国情的行政执行体制.美国行政执行的程序,包括在法律明文规定下,行政机关可以自行执行的行政程序和行政机关必须通过向法院提起诉讼,请求法院裁判执行的司法程序两种.美国行政决定的执行,是行政机关自行执行与行政机关向法院提起执行诉讼,由法院进行审查后执行并存,但在一般情形下是以法院的执行作为最终的执行程序.美国行政强制执行模式的突出特点表现为,行政机关在相对的一方不履行其义务时,原则上行政机关不能采取强制执行手段迫使相对的一方去履行应履行的义务,而仅能向法院启动民事诉讼程序,请求法院用命令方式促使其履行,如果相对方不履行法院的命令,法院将其视为藐视法庭罪,处以相应罚金或进行拘禁.

3.日本强制执行制度

日本行政强制执行制度的发展也经历了一个曲折的过程.二战前,日本大部分采用的是德国行政强制执行模式和理论基础.在那时,行政机关能够充分地享有行政强制执行权,是行政强制权的最为主要执行主体.但是在二战之后,美国的制度模式影响了日本的法律体制的改革,日本在推行“改革”的过程中,其政治制度、法律制度发生了较大修改,《行政代执行法》取代《行政执行法》,成为日本的行政强制执行制度的基本的法律依据,代执行、直接强制和执行罚成为了日本的行政强制执行的主要实施方法与手段.此外,日本的法律还规定,行政机关能够在通过间接执行手段难以实现行政目的之时或者紧急情况下,可自行直接采取相应的强制手段,以确保行政相对人履行义务.

(二)国外模式对我国的启示

通过分析英美法系和大陆法系主要国家的行政强制执行模式,能帮助我们把握其中的特征与普遍规律,为解决我国这一制度凸显的实务上和理论上所存在的缺陷具有非常重要的借鉴意义.德国和日本主要采用行政机关自行执行体制的同时,容许在个别领域借助法院力量执行,还有特殊情况下即时强制或即时执行与之并存,这种即时强制不以行政行为存在为前提.美国的行政强制执行权的执行在相当大的程度上要借助司法执行,行政机关根据法律明确的授权具有多种执行方法与手段,在执行方式上,行政机关不仅可以适用司法程序或者行政执行程序,而且可以同时运用这两种程序,但司法程序才是最终的执行方式.美国在实务中并不存在普遍的执行难问题,其执行的配套措施保障了法院裁判能有效地执行.美国另一令人赞赏的执行制度是藐视法庭罪的设立,该制度设立能有效地维护法院判决的权威.

二、国内强制执行现状及存在问题

(一)我国现行行政强制执行模式之探讨

2012年施行的《行政强制法》涉及行政管理和行政相对人权利的保障和救济,在法治理念逐步深入人心的当今社会,其出台具有重要意义.根据现有法律的具体规定,我国目前实行的是一种司法主导型的行政强制执行模式,那就是“以申请人民法院强制执行为原则,以行政机关自力之行为例外”.学界主流的观点认为,该模式符合中国的国情的,并借鉴与吸收了多国经验中的有益成分.其优点主要有：首先,它有利于权力的制约与平衡,能够在很大程度上遏制权力的滥用；其次,在相对人放弃申请行政复议和提起行政诉讼的权利时,相对人的合法权益不会因行政行为直接由行政机关自行任意强制执行而受到侵害.再次,在一定程度上体现了“司法终裁”原则,在行政机关申请法院强制执行时,人民法院需对被申请行为进行合法性审查,最终确定是否强制执行,如有明显违法,法院可不予执行.最后,支持的一方认为当遇到一些专业性、技术性、技能性较强的行政行为不适合由法院执行,或者由于情况的紧急而需要快速执行时,有限的行政机关可以自行强制执行显得特别重要.（二）我国行政强制执行制度的问题

实际上,现行的行政强制执行模式的弊端却在实务中日益一一呈现,值得我们对其加以探讨.其不足主要表现在：

1.行政机关拥有的行政执行权有限,影响行政效率

现行的行政强制执行模式下,行政机关因为缺乏法律赋予的执行权,并且行政机关能够自力执行所占的比重是极小的,在很多情况下只能申请人民法院强制执行,当行政相对人选择诉讼,行政执行在绝大多数情况下就会在事实上遭到阻隔,那么只有等待法院的终审判决之后才能予以执行.即便相对一方放弃诉讼,那么再多数情形下,行政机关也就只能申请法院进行强制执行,而法院在进行审查之后,一旦决定不予执行或拖延进行审查而不作出任何决定,那么为数众多的行政决定也就难以得到执行.这将会导致行政权威和行政效率的低下.

2.法院负担过重,司法职能遭遇弱化

在实务中,行政主体在法律法规未进行明确授予执行权的情形下,必须向人民法院申请强制执行,大量本可以由行政机关自行执行的事项也需向人民法院进行申请执行,这不仅削弱了行政机关的职能,也加重了法院的工作负担,最终有可能造成人民法院和行政机关相互推诿、将执行事项予以搁置.同时因为事项的界定不清也会造成行政职能和司法职能的相互混淆,这将会弱化人民法院的司法职能.

三、完善我国行政强制执行的建议

(一)科学合理配置行政强制执行权

一方面,应当适当扩大行政机关的强制执行权,并确立以行政机关为主导的行政强制执行模式.目前,我国以司法主导型的行政强制执行模式存在这众多弊端,但是如果将行政强制执行权全部都由行政机关行使,这样会使司法权丧失权对行政权的有效监督,也不利于保护人民的合法权益.所以应借鉴世界上其他一些国家有益经验,例如法国规定涉及人身自由的行政强制执行的案件应当应由法院审查,从中我们可以看出涉及重大财产和人身自由的强制执行案件交给法院来执行,其余的强制执行由行政机关负责执行,这样以行政机关为主导的行政强制执行,既保障了行政权的有效形式,也减轻法院的负担,并能更好的维护相对人的合法权益.另一方面,应进一步明确行政机关与法院之间的强制执行权归属.目前我国行政强制执行模式的一个很大的缺点就在于强制执行权属的不明确.这就容易导致权利的滥用,最终损害了行政相对人的利益,而且有些损害造成之后由于权属的不明确导致责任的承担也发生掘乱.所以需要进一步明确行政机关与人民法院之间具体强制执行权的划分.

(二)创新行政强制执行手段

采取概括的方式对对行政强制手段进行规定,防止因为列举而导致的行政强制手段不周到.就行政强制执行的具体手段而言,除规定一些传统的手段如代履行、执行罚、直接强制以外,还可以针对不同的管理特点和需要,采取多样化的手段确保行政决定切实得到履行.在这方面,我国可以去借鉴日本的实践经验,比如公布违反事实、拒绝给付、引进收益行政行为的撤回以及课征金等对于违反行政义务的制裁措施与手段,从而发挥了间接强制的作用.严格限制行政机关的直接强制手段,更多地采用这类灵活的简介手段在一定程度上能使行政机关有效地实施社会管理,又能防止行政机关轻而易举的侵害相对人的合法权益.

(三)完善催告和听证机制

一方面,将催告等“非强制性”的方式尽量提前和主要运用.现行体制框架下催告主要运用于当事人不按期履行义务的行为发生之后,适用时间上的特定性会带来纵容行政相对人超越法定时效延误履行义务等问题.这不利于督促当事人守法,也不利于加快履行义务的效率,因而对其的运用应当适当予以提前.在行政相对人应履行义务的法定期限将届满时,此时提前催告可以促使当事人尽可能遵守原期限履行义务或者先履行部分义务.同时,在催告过程中行政机关应该引导和说服教育,要拓展催告方式的说服规劝作用,提高相对人履行义务的积极性,从而使催告之后的义务履行率提升.另一方面,应该完善听证制度.具体说来,第一,应该扩大行政听证的范围,在行政强制执行前,赋予相对人听证申请权.第二,规范听证程序,增加听证的实操性.第三,在行政听证的实现形式上,可以创新网络直播听证,是行政听证更公开广泛便捷等等.总之,行政听证制度利于让权力在阳光下运行,拓宽公众参与形式,使和行政法治更加完美结合.

随着我国《行政强制法》的出台,行政强制执行仍坚持司法主导型这一旧的行政执行模式,体现了法律“守成性”,立法技术缺乏创新,对于我国这样一个尚处于行政法制化初始水平的国家,任何制度的变革都不能不考虑现实的国情.司法改革尤其是法院改革已经成为时下我国政治模式改革切入口,司法的力量介入行政强制执行与司法改革的目标背道而驰.因此完善行政强制制度建立行政机关自力强制执行模式势在必行.