社会治安管理的法律

摘　要　我国社会治安问题的现状突出反映了社会管理制度的相对滞后和“单中心”治理结构的失衡,集中暴露了社会治安综合治理体系的不适应.完成社会治安由政策方式向法律方式转变,由“依法行政”向“法治行政”的转变是社会治安管理制度建构的关键.

关 键 词　社会治安　制度建构　法治

作者简介：白非,北京师范大学珠海分校法政学院教授,主要研究法学、高等教育管理.

中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)07-195-02

当前,我国基本政治共识造就了政治的稳定,保证了经济和社会发展的基本环境,也造就了社会治安状况相对稳定的基础.但是,社会治安中的不稳定现象也比较突出,主要是：恶性事件、突发事件时有发生；盗窃、故意伤害和“两抢”的暴力性犯罪,寻衅滋事、聚众斗殴等破坏社会管理秩序的犯罪及现象成为社会治安中最被关注的问题；城市道路拥挤,交通事故的频发,增加了人们对出行安全的担忧；同时,社会治安还呈现出动态化、国际化和快速多变的特点.一次次“严打”似乎都取得了“成效”,但旧的问题依然存在,新的问题不断出现,社会治安压力越来越大.

一、社会治安管理的问题：压力为什么越来越大

(一)社会管理制度及“单中心”治理结构的失衡

社会治安问题是涉及社会管理制度的重大问题.随着我国原有的计划行政管理模式发生重大改变,传统方式对社会管理的效能逐步减弱.大量农村人口的涌入,大大冲击了城乡分隔的社会治安管理体系,直接造成社会治安的恶化.这表明,以行政政策为核心的社会治安理念早已不适应社会发展的需要,社会呼唤适合多元社会结构背景下的系统制度创新和法治建构,改变以政府为唯一中心的“单中心”治理结构,建立政府与其他公共管理主体共同管理社会事务的“多中心”治理结构.

同时,社会管理制度改革的滞后加剧社会治安的压力,特别是涉及农民工的社会管理制度改革、管理体制、方式的转变进展很不平衡.虽然对农民进城就业的限制、歧视问题已基本解决,但劳动力市场信息不畅通,劳动合同签约率低,违约率高,监管失范,农民工合法权益受损害的问题较为普遍地发生；农民工在子女教育、妇幼保健、社会保障等方面,存在着制度性的歧视；社会组织发育不足,城市基层社区尚未完成由封闭到多元开放的进程,工会组织尚未起到有力维护他们合法权益的作用.面对深刻的社会问题和系统的制度法律缺失,简单的行政政策、单纯的行政执法活动显然不能完全奏效.即便是建立健全了这些机制,而机制的运行如果依然按照旧有的行政方式、行政执法模式运行,没有优良的法治行政环境和系统法律实施,社会治安治理困局依然难有突破.

(二)社会治安制度体系的失效

从社会治安制度体系来看,我国社会治安综合治理方针及为此而建立起来的综合治理体系基本上是在社会转型初期提出和发展起来的,其方法是通过行政组织对社会成员层层实行严密有效的控制.这主要是：（1）计划体制色彩和权威政治组织保证的综合治理表现出被动和僵化.传统的社会治安综合治理工作体系是使用计划经济的手段把各种治安工作资源进行统一调度,要求企事业单位、人民团体等与政府部门等共同承担治安责任,社会治安综合治理委员会主要通过党的权威来协调、调度各种治安工作资源,这是典型的以权威政治而不是以法治权威作为组织保证的做法.(2)以身份制为运转前提的社会治安属性同人力资源快速流动的现代社会不适应.社会转型是一场从身份到契约的转化,现行户籍制度已经失去过去那样的约束力.(3)政府部门对企事业单位的行政约束力减弱,一大批无上级主管、无挂靠单位的民营企业,使得社会治安综合治理责任制、一票否决权制难以落实.（4）机关在综合治理中唱独角戏,基层政法部门往往因人员不足、办案经费紧张而感到对违法犯罪分子无力打击,一些案件长期不能侦破,社会反映强烈.

(三)社会治安实施方式的失灵

由于我国当前社会治安综合治理采用了政策实施方式,而缺少法律实施的基本要素,缺少以法律适用为核心形成专门的、统一的、稳定的法律实施活动.如:对社会治安综合治理主体的法律确认,包括科学的治安部门组成和管理,合理的治安职责和权限,综合治理基本手段和行为规范的具体内容,法律责任的性质及综合治理活动的监督等.在社会治安治理中,个别的、简单的矛盾,可以通过行政手段,采用政策实施方式解决,而社会转型过程中普遍、复杂和深层的矛盾往往与制度体系关联,这就需要系统的法律实施才能解决.鉴于我国基本国情和体制上的特点,一些制度资源是政治上的存在,而不是表现为法律存在,需要把其在政治上的优势转化为法律上的优势.一些相关法律制度由于各自的实施体制不同,也难以被综合治理工作充分利用,甚至出现相互抵触的现象.综合治理工作在一定程度上游离于国家行政管理体制、基层政治体制之外,未得到相关的社会制度层面的充分支持.

二、社会治安管理的定位：“依法行政”还是“法治行政”

(一)从“依法行政”到“法治行政”

依法行政缘起于近代大陆法系国家政府行使权力时奉行的基本准则,它反映了社会从人治向法治转变的历史进程.传统行政法理论“把行政法的主要目标放在用法律对使用行政权力的根据加以说明和对行政权力的范围加以限定,而原则上对行政作用究竟通过什么程序和过程来进行这一点似乎并不关心.”“只是从形式上要求这种行政的合法性,而根本不问其法律内容”,此谓形式主义法治.现代宪政的兴起和行政职能的扩张,要求国家权力应当服从实质性的基本价值,实现公正的法律秩序,政府的行为不仅要符合形式上的法律,更重要是符合实质意义上的“法”,这使得政府行政从“依法行政”上升为“法治行政”.

在我国,依法行政已经成为广泛接受的命题,这是历史的进步,但把它作为一种根本原则则有待商榷.是由于：“依法行政”原则重在执法过程的合法性,并不关注法律自身和价值评判.社会主体的积极参与和对法治环境的主动建构,强调“依法行政”并不利于法治社会的建构；行政与法的辩证关系绝非“依法行政”四字所能涵盖.一些认识显然有片面性,如：把依法治国理解为国家机关依靠法律管理国家和社会事务,且强调在所有国家机关中行政机关对于法律的实施担负最大量,由此推出,依法行政是依法治国的核心和关键.有学者认为：“不论依法治国的内涵有多丰富,其核心无疑是立法机关依法立法、政府依法行政、检察权.在这三者中,依法立法是基础,独立司法是保障,依法行政才是依法治国的关键所在.”这种观点是狭隘的,依法治国的基本内涵并不在于管理者依法行政与被管理者守法这两个方面,而在于人民依法管理国家机关与国家机关依法管理社会的统一.把依法治国的支撑性作用人为地上升到依法治国核心,不利于我国行政法理论和法治国家的建设.只有用“法治行政”替代“依法行政”,才能符合现代国家理念.“法治行政”过程属于法律范畴,则实施的内容具有行政特性.以法律理念为主旨的社会治安管理活动必然遵从执法机关的行为规律,有着执法的方式和规则,是一种法律导向.这会使得法律行为在社会治安中成为主导行为.