重庆失地农民养老保险法律制度

摘 要随着我国城市化进程加快,越来越多的集体土地被征收,越来越多的农民成为失地农民.失地农民的养老保险制度便成为学术界讨论的焦点.其中,土地换保障模式被广泛的采纳,但是与此制度相匹配的法律却远远落后.“五个重庆”建设使重庆成为失地农民规模最大的省市之一,其中凸显的失地农民养老保险法律问题影响了城市化进程.鉴于此,我从重庆本地实际情况,谈谈我的见解.

关 键 词失地农民法律制度城市化

作者简介：刘忠梅,西南大学法学院.

一、失地农民的界定

(一)学理上对失地农民的定义

宋春玲认为,所谓失地农民,是指在我国城市化背景下因自己承包的土地被征用而丧失土地的农民为一定行为或不为一定行为的权利.吕勇认为,失地农民是介于农民和市民之间的过渡群体.刘翠霄认为,失地农民是指那些原来拥有土地并且以土地收入为主要生活来源的农民,其土地被政府部门或开发商征用了,征用者只提供给农民有限的补偿费而不负责为其安排工作,有限的补偿费根本无法保障失地农民的长期稳定生活问题,这些没有稳定生活来源又失去了土地的农民被称为失地农民.吴爽认为,失地农民,是指失去土地的农民.他们失去的土地包括退耕还林、退草还牧的部分土地,包括因白然原因而损毁以致无法再继续耕作的土地,还包括建修道路、绿地等公用设施或者是扩大城市城镇规模而被各级政府征用或被单位及个人租用的土地.严格地说,这里仍使用失地.农民,这一说法是不妥的,因为在绝大多数城市中特别是处于城郊结合部的这一特殊群体,在失去土地之后,其身份就已经从“农村居民”转变成了“城市居民”.但是,由于中国根深蒂固的二元经济结构以及其他政治、社会因素,尽管在城市化进程中城乡结合部的被征地农民在身份上已经是城市居民,但他们在生活方式、工作选择、权利待遇、休闲娱乐等方面仍处于显性的或潜在的不利境地,无论其自己还是城市居民都对其“市民”角色存有疑虑,并没有真正融入其所在的城市.

(二)我对失地农民的定位

笔者借鉴吕勇和刘翠霄的观点进行综合认为失地农民是指介于农民和市民之间的那些原来拥有土地并且以土地收入为主要生活来源的农民,其土地被政府部门或开发商征用了,征用者只提供给农民有限的补偿费而不负责为其安排工作,有限的补偿费根本无法保障失地农民的长期稳定生活问题.之所以这样定义,是因为我认为在对失地农民进行定义时一定要强调失去土地和农民身份的这种特性.

二、重庆失地农民养老保险法律制度缺陷

(一)立法滞后,不能满足现实需要

1．全国没有一部真正的农村养老保险基本法供参考.从古至今,我国没有形成一部真正的农村社会养老保险法.国家从制度上提出了一些号召,例如：党的十五大提出建立与市场经济相适应,具有中国特色的农村社会养老保险制度；党的十六大提出探索建立农村养老医疗保险和最低生活保障制度：党的十七大也再一次重申,要探索建立农村社会养老保险.但目前农村社会养老保险立法工作始终未落到实处,立法尤其欠缺,严重滞后,无法满足需要.重庆失地农民养老保险法律也会跟着大打折扣.

2．重庆关于失地农民养老保险法规陈旧.重庆关于失地农民养老保险的法律主要是1994年11月19日的《重庆市人民政府批转中国人民保险公司重庆市分公司关于征地农转非退养人员新办和转办储蓄式养老保险有关规定的通知》、《重庆市征地农转非退养人员储蓄式养老保险办法》和2008年1月1日施行的《重庆农转非养老保险办法》,三法都比较陈旧.而重庆市失地农民养老保险制度模式却发生很大的变化,由政府、保险公司、农民本身三结合的模式变为直接进行征地补偿模式再变到补缴进入城镇职基本养老保险的模式.这些模式的变化,却没有引起与之相配套的法律法规的更新,导致新的模式却没有法律作保障.

(二)现有的立法实施困难

1．立法层次低.上文已提到重庆关于失地农民养老保险法规成就,如1994年11月19日的《重庆市人民政府批转中国人民保险公司重庆市分公司关于征地农转非退养人员新办和转办储蓄式养老保险有关规定的通知》和2008年1月1日施行的《重庆农转非养老保险办法》,前者仅对储蓄式养老保险的规定,范围及其窄小.却它们的立法层次低,最高才为规章级别.

2．运行混乱,无法统一.根据2008年1月1日起执行的《重庆农转非养老保险办法》第11条可知：各区县(自治县)人民政府负责本行政区域内被征地农转非人员基本养老保险的组织实施和社会化管理怎么写作工作；各级国土行政管理部门对参保资格的认定和代缴；市劳动保障局会同市国土房管局、市财政局制定本办法的具体实施意见；各级农业、民政、等部门按照各自职责,协同做好相关工作.可以看出制定机关多达到三个,而且不同于具体实施机关（国土行政管理部门,社会保险机构等）.

三、重庆失地养老保险法律制度问题存在的原因

(一)重庆失地养老保险制度存在很多问题

1．重庆失地农民规模大影响立法.据相关人士调查,到2011年重庆市已有172万农民转为城市居民,平均每天转户7197人.其中有68%的转户群众选择落户在小城镇,如此大的失地规模,就使得土地主体二元化严重.《宪法》第10条的规定:“城市的土地属于国家所有.农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有；宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有.国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”.而集体概念本身就很模糊的概念,产权管理人很多都是国家官员或是正职人员,他们的利益受国家支配,没有利益的驱使,他们很难站在失地农民的角度去立法和执法,这也是重庆失地农民养老保险法律滞后的一个重要原因.

2．重庆单独为失地农民设立养老保险,在一定程度上反而会影响失地农民养老保险法律的贯彻实施.据相关人士介绍,重庆市忠县忠州独珠村被列为重庆市忠县“十二五”规划,近两年将被征地3.4平方公里的土地开发搞旅游,而该村总共只有5平方公里,共有村民2230人,就意味着未来几年将有近2000人失去土地.但是从去年开始政府相关部门,就开始做农转城宣传工作,并想方设法让此地农民退土地.到今年为止,转出去的人达1500人之上.但今年当地大量重新办房产证,掀起征地的浪潮,很多已转出去的农民反悔闹事,到当地村去鼓动其他未转的一定要在征地时当钉子户,来替他们出口气.这在一方面降低了政府官员在农民心中的地位,也坚定农民誓死和政府拼到底的决心.可见,单独为失地农民设立养老保险,农民没有参与,认为自己总吃亏,这种制度的实施会大打折扣.这方面的法律实施起来也步履维艰.

3．重庆单独为失地农民设立养老保险违背公平法理原则.养老保险是社会保险的一项核心项目,而社会保险又是社会保障的一项重要内容,社会保障的基本原则就是具有普遍怎么写作和公平福利的功能,不分农民居民,不分贫穷富贵,统一制度,统一标准,统一管理,统一协调使用基金.重庆单独为失地农民设立养老保险显然违背社会保障的初衷.因此,违背原则的法律在制定和实施中比较困难的,就算制定出来也会有很多漏洞的.

(二)重庆失地农民养老保险法律没有得到足够的重视

纵观全国,很少有关于失地农民养老保险的法律制度.在理论上也是一片荒芜.从现实层面讲,立法执法机构也不重视.比如,《重庆市征地农转非退养人员储蓄式养老保险办法》第十二条,本办法执行中的具体问题由中国人民保险公司重庆市分公司负责解释.制定机关不法定,解释机关也不法定,有很大的随意性.

四、完善重庆失地养老保险法律制度的建议

(一)从国家层面建立起农村基本养老保险法

根据我国农村养老问题的长期性、艰巨性、紧迫性和特殊性,我们应制定专门的《农村社会养老保险法》,而不应简单的把它和企业职工、国家工作人员统归在《社会养老保险法》中,这样也可以提高《农村社会养老保险法》的层次和效力.应规范制定主体,由全国人大及其常委会制定；应明确农村社会养老保险法的地位和基本原则,应注重养老保险与经济发展相适应的原则、普遍保障原则、公平原则等.

(二)完善现有的农村养老保险法律制度体系

完善现有的农村社会养老保险行政法规和行政规章.就目前来看我国的农村养老保险行政法规和行政规章具体包括：《农村养老保险条例》、《农村养老基金运营条例》等,要完善这些行政法规和行政规章,增强他们的可操作性和对现实调整的及时性,确保现有的农村社会养老保险行政法规和行政规章适应当前我国农村养老保险工作的需要.

(二)重庆应制定层次较高的失地农民养老保险法

上文已述,重庆关于失地养老保险方面的立法层次极其低下,主要表现为制定机关实施机关混乱.鉴于此,我认为重庆失地养老保险应由重庆市人民代表大会及其常务委员会制定,在制定过程中应充分听取专家学者和失地农民代表的建议意见.并配套制定严格的修改程序意见,规定一旦有合理理由需要作重大变更的应举行听证会、论证会,并经人民代表大会表决由重庆人民代表大会及其常务委员会修改经全国人民代表大会及其常务委员会批准和备案.还规定此法的解释权属于重庆市人民代表大会及其常务委员会.但是重庆市人民代表大会及其常务委员会在制定和解释法律时可以把保险公司作为重要的参与主体,但最终决定和制定权由重庆市人民代表大会及其常务委员会.这样也可以树立其法律的权威性.

(三)建立失地养老保险法律监督实施机构

在上面所述的基础上还要考虑怎样能很好的把这比较健全的法律及其制度贯彻实施下去,并取得良好的效果.这就要有很好的监督措施,其中建立湿地养老保险法律监督实施机构就是关键.鉴于重庆市的市情,可以建立多层次的监管机构.笔者认为,失地养老保险被保险人和受益人是直接利害关系人,他们能很好的监督失地养老保险法律的制定到实施的全过程.只是他们的文化素质很低,不能采取文明合法的手段进行,所以我建议将专家学者、律师等和失地农民对接进行联合监督.比如律师对他们进行法律宣传,鼓励他们对失地养老保险纠纷进行诉讼,这样失地农民和律师两方利益都能满足,还能普及这方面的法律.专家学者也可以深入失地农民区域去调查研究,一方面了解情况,通过自己的研究反映失地农民的诉求,也能够丰富他们的研究领域和课题.一举两得,何乐而不为.