消防行政强制措施探析

摘 要机关消防机构及其人员滥用或错误适用行政强制措施的情况时有发生,由此所引发的行政复议和行政诉讼等案件也比较多,同时还可能引发其它社会问题.本文就消防行政强制措施的界定、种类、适用原则,以及适用程序等方面作个简要的分析.

关 键 词消防行政强制措施行政诉讼

作者简介：蓝启润,法学学士,福建漳州消防支队参谋,公职律师,少校警衔,主要从事消防法制工作.

中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)03-165-03

为实现“预防火灾和减少火灾危害,加强应急救援工作,保护人身、财产安全,维护公共安全”之目的,P机关消防机构行政强制权必不可少.然而,机关消防机构行政强制权又是一把双刃剑,极易造成对公民、法人和其他组织合法权益的非法侵害.在执法实践中,机关消防机构及其执法人员滥用或错误适用消防行政强制措施的情况时有发生,由此所引发的行政复议和行政诉讼等案件也比较多,同时还可能引发其它社会问题.因此,在消防行政执法中,准确界定消防行政强制措施,明确消防行政强制措施的种类、适用原则和适用程序等具有重要的现实意义.

一、定义

行政强制措施理论是现代行政法学的重要内容之一,但是在现行行政法学说中,人们对于什么是行政强制措施众说纷纭.主流观点认为,行政强制措施是行政主体为促进和维护社会公共利益、公共安全、保护具体相对人的个人安全和利益,而在必要或紧迫情形之下运用行政强制权对相对人的人身、财物及其他权利和利益所作的临时性强制处分.Q据此,消防行政强制措施可以界定为：机关消防机构为了维护社会公共利益与公共消防安全、保护具体相对人的个人安全和利益,而在必要或紧迫情形下依法运用消防行政强制权对相对人的人身、财物及其他权利和利益所作的临时性强制处分.这一定义大致具有以下含义:

第一,实施消防行政强制措施的主体必须是特定的,只能是机构消防机构.如封闭火灾现场,根据《中华人民共和国消防法》第51条第1款规定:“机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场,负责调查火灾原因,统计火灾损失.”需要注意的是,根据我国现有法律、法规的规定,限制人身自由的行政强制措施只能由机关行使,机关消防机构无权对相对人的人身自由实施强制.

第二,消防强制措施的对象是对社会公共利益、公共消防安全构成危害和不利,或其本身正处于或即将处于某种危险状态下,或其权利为国家及社会公共利益所迫切需要的行政相对人,强制的客体是相对人的人身自由、财物、资格以及行为等.

第三,消防行政强制措施的目的是保障公共消防安全,维护公共利益,保护相对人自身的人身安全或财产权益,排除相对人的具有社会危害性的行为.例如我国《消防法》第54条所规定的“临时查封’措施,该条明确规定：“机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的,应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的,机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施.”

第四,消防行政强制措施的采取必须是相对人存在危害社会的公共消防安全、公共利益,危害他人以及其自身的人身或财产安全的行为,存在妨害机关消防机构的日常行政管理的行为,而且这些危害行为或妨害行为正处于进行当中,或因国家及社会利益的现实的紧急需要,只有在这时,机关消防机构才能对相对人采取行政强制措施,在这些行为之前或之后则不能对相对人采取消防行政强制措施,而只能采取其他行政行为方式.

二、种类

根据现行消防法律法规,机关消防机构在执法过程中适用的消防行政强制措施主要有以下几种:

(一)强制清除或者拆除

《消防法》第60条规定,对单位或个人有下列行为之一,经责令改正拒不改正的,强制执行,所需费用由违法行为人承担：一是有占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的；二是埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距的；三是占用、堵塞、封闭消防车通道,妨碍消防车通行的；四是人员密集场所在门窗上设置影响逃生和灭火救援的障碍物的.根据《消防监督检查规定》第25条,对当事人有上述消防安全违法行为,经责令改正拒不改正的,机关消防机构应当组织强制清除或者拆除相关障碍物、妨碍物,所需费用由违法行为人承担.

(二)临时查封

《消防法》第54条规定,机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的,应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的,机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施.

(三)封闭火灾现场

为保障火灾调查工作顺利进行,《消防法》第51条第1款规定,机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场,负责调查火灾原因,统计火灾损失.

(四)强制征用

在统一组织和指挥火灾的现场扑救时,根据《消防法》第45条规定,火灾现场总指挥根据扑救火灾的需要,有权决定下列事项：（1）使用各种水源；（2）利用临近建筑物和有关设施；（3）调动供水、供电、供气、通信、医疗救护、交通运输、环境保护等有关单位协助灭火救援.这些行为都属于强制征用范畴.

(五)强制排险

根据《消防法》第45条规定,火灾现场总指挥根据扑救火灾的需要,有权决定下列事项：（1）截断电力、可燃气体和可燃液体的输送,限制用火用电；（2）为了抢救人员和重要物资,防止火势蔓延,拆除或者破损毗邻火灾现场的建筑物、构筑物或者设施等.

(六)强制警戒

根据《消防法》第45条规定,火灾现场总指挥根据扑救火灾的需要,有权划定警戒区.

(七)局部交通管制

根据《消防法》第45条规定,火灾现场总指挥根据扑救火灾的需要,有权决定实行局部交通管制.

（八）查封、取缔

《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第13条第1款规定:对未依法取得批准、擅自从事有关活动的,负责行政审批的政府部门或者机构发现或者接到后,应当立即予以查封、取缔,并依法给予行政处罚.

（九）先行登记保存证据

《行政处罚法》第37条第2款规定,行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在七日内及时作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据.

（十）扣押物品

《机关行政案件程序规定》第88条第1款规定,机关行政案件,对与案件有关的需要作为证据的物品,可以扣押.

（十一）强制传唤

《治安管理处罚法》第82条规定,需要传唤违反治安管理行为人接受调查的,经机关办案部门负责人批准,使用传唤证传唤.对现场发现的违反治安管理行为人,人民经出示工作,可以口头传唤,但应当在询问笔录中注明.机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人.对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人,可以强制传唤.

三、适用原则

消防行政强制措施的设定和适用有以下原则：

(一)法定原则

消防行政强制措施的设定内容、种类及实施程序必须有法律法规明文规定.其中,根据《立法法》第八条、第九条规定,“限制人身自由的强制措施”只能由法律规定.法律法规没有明文规定或者不按法律法规规定的内容、种类及程序实施的行政强制措施无效.

（二）公开原则

设定消防行政强制措施的法律、法规等规范性文件必须公布.未经公布的,不得作为适用的依据.同时,消防行政强制措施适用的条件、范围和程序也必须公开,必须为公众所知晓.

(三)比例原则

即机关消防机构在适用消防行政强制措施时,必须符合法律规定的目的,如法律法规规定只能对“可用以证明案件事实的物品和文件”实施扣押,则不得对其他与案件无关的物品实施扣押.采取消防行政强制措施的种类应与社会危险的程度及可能造成的损失相一致,不得超过合理的、必要的限度.

(四)必要原则

机关消防机构一般应在用尽了其他消防管理手段而不能达到消防管理之目的时才考虑采取消防行政强制措施,不能对所有违法者一概实施强制措施,否则便成为滥用职权的嫌疑,在采取消防行政强制措施之前,应先采用其他执法措施予以解决,如责令改正、实施行政处罚等.

(五)救济原则

消防行政强制措施的适用必然会影响公民、法人或其他组织的权利的行使,有权利必有救济,当消防行政强制措施给相对人合法权益造成损害时,当事人必须有相应的救济途径.采取消防行政强制措施前应告知当事人享有陈述和申辩的权利,对机关消防机构的行政强制措施不服,有申请行政复议和提起行政诉讼的权利.

四、适用程序

程序是保证实体问题能否得到正确解决以及解决到何种程度的关键.采取消防行政强制措施的目的能否实现,也取决于这些措施的实施程序.根据现行消防法律法规规定,适用消防行政强制措施一般要适用以下程序:

(一)督促程序

在采取行政强制措施前,机关消防机构应先督促相对人停止危害消防安全的违法行为.一般而言,只有相对人拒不停止违法行为,机关消防机构才可以采取消防行政强制措施.如对由火灾隐患的危险部位采取临时查封措施前,应当先通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；只有不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的,机关消防机构才可以依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施.对占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者其他妨碍安全疏散行为,应当先责令改正,只有经责令改正拒不改正的,机关消防机构才可以采取给予强制清除或者拆除.

(二)表明身份程序

消防行政强制措施作为具体行政行为的一种,机关消防机构在实施行政强制措施过程中,应向当事人表明身份,出示执法,执法人员应在二人以上.《消防监督检查规定》（令第107号）第14条第1款明确规定,机关消防机构实施消防监督检查时,检查人员不得少于两人,并出示执法件.

(三)告知程序

机关消防机构在作出消防行政强制措施前,应告知当事人依法享有陈述和申辩的权利,并且不得因当事人的陈述和申辩而采取更严厉的行政强制措施或者加大行政强制措施的力度.如《消防监督检查规定》（令第107号）第23条第1款第1项就明确规定,机关消防机构在作出临时查封决定前,应当告知当事人拟作出临时查封的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利,听取并记录当事人的陈述和申辩.

(四)听证程序

机关消防机构拟作出的消防行政强制措施涉及相对人及其他利害关系人的重大利益或拟采取特别严厉的行政强制措施前,应告知当事人有申请听证的权利.机关消防机构应根据当事人的申请及时举行听证,根据听证结论作出是否采取消防行政强制措施或者采取何种消防行政强制措施的决定.目前,我国现有的消防法律法规对消防行政强制措施的听证程序没有规定.从保护相对人合法权利,限制机关消防机构滥用消防行政强制措施的角度出发,建议下一步在相关消防法律法规修改时,增加有关消防行政强制措施听证程序的规定.

(五)集体研究程序

在作出对相对人有重大影响或者对当地群众生产生活有重大影响的消防行政强制措施决定前,机关消防机构负责人应当组织集体研究决定是否实施该消防行政强制措施.例如,对火灾隐患危险部位或者场所采取临时查封措施决定前,根据《消防监督检查规定》（令第107号）第23条第1款第2项规定,机关消防机构负责人应当组织集体研究决定是否实施该强制措施.

(六)审批程序

机关消防机构作出的消防行政强制措施应经单位负责人审批、签发,严格内部审批程序.一般而言,消防行政强制措施必须经过机关消防机构负责人签发后才可以实施.对情况危急、不立即采取消防行政强制措施可能严重威胁公共安全的,执法人员可以在口头报请机关消防机构负责人同意后立即实施消防行政强制措施,但必须在实施后二十四小时内补办相关手续.例如,根据《消防监督检查规定》（令第107号）第23条第2款规定,对情况危急、不立即查封可能严重威胁公共安全的,消防监督检查人员可以在口头报请机关消防机构负责人同意后立即对危险部位或者场所实施临时查封,并在临时查封后二十四小时内按照有关规定作出临时查封决定.

(七)送达执行程序

机关消防机构采取消防行政强制措施应出具载明采取消防行政强制的事实、理由和法律依据、消防行政强制措施的种类、执法时间和方式等内容的法律文书,向当事人有效送达,并在规定的时间实施消防行政强制措施.

（八）救济程序

机关消防机构在作出消防行政强制措施的决定的同时应告知当事人申请行政复议和提起行政诉讼的途径、期限和方式,切实维护公民、法人或其他组织的合法权益.

五、结语

消防行政强制措施是一把“双刃剑”.只要机关消防机构及其执法人员认真理解消防行政强制措施的定义,准确把握消防行政强制措施的适用原则及适用程序,依法适用强制措施,就必将发挥消防行政强制措施在维护消防行政执法方面的作用,树立执法的权威,同时也维护相对人的合法权益,确保机关消防机构依法行政.

注释：

P《中华人民共和国消防法》第1条．

Q堪中乐,杨君佐．行政强制措施制度研究．甘肃政法成人教育学院学报．2000（2）．

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