美国的FTA战略与石油安全

内容提要在多边贸易体系不断受阻后,美国转向了FTA战略,并以FTA作为政策工具怎么写作于国家整体战略.由于美国的石油储备有限,而且是世界第一大石油消费国,石油安全成为美国国家安全的重大问题.美国政府通过与主要石油供应国签署FTA或者BITs和TIFAs的形式,来达到或促进保障石油供应安全的目的.此外,美国通过与主要石油运输通道国家签署FTA,用其全球最大的消费市场作吸引,从而获得能源运输的安全.本文试图从美国石油安全和FTA战略实施的关系的角度进行分析,找出其内在的联系,为我国制定FTA战略和能源安全战略提供可以借鉴的经验.

关 键 词FTA战略石油安全启示

在多边贸易体制不断受挫,尤其是多哈回合谈判失败后,美国的自由贸易协定（FTA）战略如火如荼地展开.具体包括：2002年10月发起的以“开创东盟事业倡议”的名义与东盟10国分别开展的双边自由贸易协定的谈判或美国与单一的东盟建立自由贸易区；2002年11月发起的美国与南非关税同盟FTA谈判；2003年11月发起的美国与安第斯国家的FTA谈判；2004年8月达成的美国与中美洲及多米尼加FTA；2003年6月达成的美国―智利FTA；2003年9月达成的美国―新加坡FTA；2004年8月达成的美国―澳大利亚FTA；2004年8月签署的美国―摩洛哥FTA；2004年4月发起的美国―巴拿马FTA谈判；2004年6月开始的美国―泰国FTA谈判；2005年3月发起的美国―阿拉伯联合酋长国FTA谈判；2005年12月达成的美国―秘鲁FTA；2006年1月签署的美国―阿曼FTA；2006年1月签署的美国―巴林FTA；2006年2月达成的美国―哥伦比亚FTA；2006年3月达成的美国―马来西亚FTA；2007年2月达成的美国―韩国FTA.美国签署的FTA的数量正在不断扩大,从而形成一个FTA网,怎么写作于美国的“国家安全战略”.

美国是全球最大的石油消费国.其石油消费量历年均占世界石油消费总量的1/4左右,据美国能源信息署预测,到2025年,美国的石油消费将达到每天2730万桶,占世界石油日消费总量1.192亿桶的22.9%.与此同时,美国也是世界上最大的石油进口国,其进口量由1990年的每天802.6万桶增加到2005年的每天1352.5万桶,其中2000年至2005年六年间的进口平均增长速度达到4%,2005年的石油进口量已经占到世界石油进口总量的27.1%.由此可见,石油安全问题在美国国家安全中占据越来越重要的地位.

美国在实施FTA战略的过程中,有着比较显著的石油安全方面的战略考虑.美国运用FTA战略,通过加强与石油出口国及石油运输通道所在国的经济政治联系,从客观上促进和保障本国的石油供应.同时,石油安全问题敦促美国政府寻求与石油出口国之间的战略联系,以签署FTA的方式达到稳定石油供应的目的,石油安全是美国签署FTA的重要动因之一.

一、美国与石油输出国之间签署FTA的实践

从美国2005年的石油进口数据中可以看出,美国的石油进口以西半球为主,从西半球的进口量几乎达到总进口量的一半.其中加拿大是美国最大的石油贸易伙伴国,从加拿大进口的石油占总进口量的16.06％,在所有贸易伙伴国中占据首位.其次是墨西哥,比例达到12.18%.在以集团为单位的统计中,从北美自由贸易区（NAFTA）伙伴国的进口居首位,达到27.13%,从中南美洲的进口量居其次,达到21.21％；中东占第三位,达到17.34％；西非占第四位,达到14.37%.在美国主要的石油贸易伙伴中,有相当一部分已经与美国签署了双边或多边FTA,也有一部分已经列入美国FTA的谈判对象范围,或者与之谈判已经进展到一定程度,自由贸易协定的最后签署指日可待.美国FTA网络的石油安全布局清晰可见.

(一)通过北美自由贸易协定,锁定加拿大和墨西哥两个最主要的石油供应国.

1.美加自由贸易协定与美加石油贸易

美加自由贸易协定谈判从1986年5月21日开始,到1987年12月10日达成协议,1989年1月1日起生效,共经历了一年半的谈判期和一年的国会批准期.协定签订之前,美加两国的能源贸易长期以来都是在政府政策的干预下,在充满矛盾的情况下进行的.1973年底,由于中东国家对美国实行石油禁运,美国面临石油短缺的危机,此时加拿大却临时停止了对美国缅因州的工业用油的供应.后来加拿大虽然恢复了这一供应,但它为了满足国内需求和维持储备,不断削减对美国的石油出口.加拿大向美国出口的原油从1973年平均每天132.5万标准桶下降为1980年平均每天45.5万标准桶.1980年,加拿大政府又通过“国民能源计划”,减少外国资本对本国石油和天然气业的控制程度.与此同时,加拿大为了减少石油出口,还对原油的出口实行控制,对出口原油征收出口税.这些政策加剧了美加两国在双边石油贸易上的矛盾.

对美国而言,如何减少对海外特别是中东石油的依赖,始终是一个具有战略意义的课题.美国希望通过《美加自由贸易协定》有保证地获得加拿大的能源供应.双方经过谈判,达成了《美加自由贸易协定》的能源协议.具体条款包括：双方保证将在双边能源贸易中实现最大限度的自由；双方都不对双边能源进出口贸易进行任何形式的数量或限制.只有在能源枯竭、为了保持国内储备,或因受到军事威胁、涉及国家安全的情况下,才能对能源出口实施数量限制.但在实施这种限制时,实行限制一方必须保证对方能获得过去三年内其在本国能源供应中所占有的份额的能源供应等.协定签署后,美国当时的贸易代表克莱顿尤特将能源一章称为“协定的明珠.”

加拿大是净能源输出国,美国是加拿大最大的、最重要的能源伙伴.2005年,加拿大向美国出口石油平均每天217.2万桶,占美国日石油进口总量1352.5万桶的16.06％,占加拿大日石油出口总量220.1万桶的98.68％.美加能源贸易在FTA签署后稳步上升.两国能源贸易因自然地理毗邻因素形成了加拿大西部油气供应美国中西部地区、加拿大东部近海油气供应美国东部地区的南北垂直贸易格局.美加之间紧密的能源合作关系是两国经济密不可分的一个具体体现,对美能源贸易为加拿大能源产品提供了巨大的市场,构成了加拿大总体外贸顺差的一个重要组成部分,而获得加拿大稳定安全的能源供应也是美国经济安全的重要因素.

2.北美自由贸易协定与美墨石油贸易

墨西哥蕴藏着丰富的石油和天然气.同时,墨西哥也是个石油生产大国.据BP公司统计,墨西哥2005年石油产量为每天375.9万桶,占世界石油总产量的4.8％.墨西哥是一个净能源输出国,多余的能源输出以原油为主.《北美自由贸易协定》于1994年1月1日生效,其中的能源条款列于协定的第二部分货物贸易的第六章.NAFTA签署后,墨西哥成为美国最重要和最稳定的石油贸易伙伴国之一.以2005年石油贸易数据为例,美国从墨西哥进口的石油为每天164.7万桶,占美国石油总进口的12.18％,占墨西哥石油日出口总量206.5万桶的79.76％.美国是墨西哥最大最重要的石油贸易伙伴,而墨西哥是美国仅次于加拿大的第二大石油进口来源国.

(二)争取促成美洲自由贸易协定,稳定石油供给的总后方――中南美洲的石油供应

1.中南美洲石油储量及与美国的石油贸易情况

BP（2006）对2005年世界石油贸易的统计显示,除NAFTA成员国外,中南美洲是美国最大的石油进口来源地,占美国石油进口量的21.21%.同时,美国也是中南美洲诸国石油出口的第一大贸易伙伴国,中南美洲石油出口中有81.29%流向美国.美国从中南美洲进口的原油比例从1989年的14％稳步上升到2006年的19％,其波幅较之中东及非洲要小很多.所以对美国而言,保持稳定供应的石油总后方――中南美洲的石油供给对整个国家的战略意义显著.在中南美洲各国中,源自委内瑞拉的原油进口维持在总进口额的12―15%之间；源自厄瓜多尔的原油进口稳步上升,由1%左右上升至2006年的2.4%；源自哥伦比亚的原油进口由1989年的2.4%逐年上升到1999年的5.8%,后又下降到2006年的1.5%.

2.美洲自由贸易协定的提出及进展

1990年6月,老布什发表了《开创美洲事业倡议》（EnterprisefortheAmericasInitiative）的讲话,明确提出要建立一个将整个美洲（共34个国家,古巴除外）联系在一起的自由贸易体系（FTAA）.但随着谈判的深入,由于农产品补贴等问题无法达成共识,致使FTAA的谈判于2005年11月中止,至今没有突破性进展.

由于FTAA谈判的搁置,美国采取了逐步推进的策略,先与单个国家或次区域签署FTA.2002年12月,经过两年谈判,美智两国达成协议,并于2003年6月签署了协定.该协定于2004年1月1日生效,是美国与南美国家的第一个FTA；2003年1月,美国和中美洲国家发起FTA谈判.截至2004年3月,美国相继与萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、尼加拉瓜、哥斯达黎加和多米尼加分别达成协定.除哥斯达黎加以外,美国与各国FTA纷纷进入实施阶段.哥斯达黎加于2007年10月7日进行公民,结果有51.7%的者赞成批准美哥FTA,但该协定要付诸实施,还有待哥议会在2008年3月1日前通过13条补充法律.2003年11月18日,佐利克正式通知国会准备与安第斯共同体进行FTA谈判.2005年12月,美国与秘鲁完成了FTA谈判,并于2006年4月签署.2006年2月27日,哥伦比亚与美国达成协定,并于同年11月签署.由于玻利维亚和厄瓜多尔各自的国内政治原因,导致与美国的自由贸易协定谈判中止.

美国与中南美洲国家的FTA中并没有直接的石油条款,而是在投资条款中详尽地规定了成员方对另一成员方的投资者和投资进行保护.以美哥自由贸易协定为例,其投资条款被列于第十章,由投资条款、纠纷的解决以及三个附件组成.投资条款由范围和覆盖领域、与其他条款的关系、国民待遇、最惠国待遇、待遇的最低标准、出现纷争情况下的待遇、充公和补偿、转移（主要指资本汇出）、表现的要求、高级管理和董事会、投资和环境、利益的拒绝、非常规措施和特殊形式与信息要求等十四条组成.条款非常详细,其覆盖的领域包括没有在附件中列明的所有领域.

对于FTAA,美国一直以来坚持采取多方措施继续向前推进.2007年10月10日,美国商务部部长卡洛斯古铁雷斯出访巴西,与这个FTAA谈判最大的阻力国家的发展部、工业部和对外贸易部部长米格尔若热（MiguelJe）进行商业对话,并于11日发表了商务对话的联合声明,声明中包含增加商业机会和促进创新和增长等内容.

(三)启动美国中东自由贸易区战略,争取全球储量最大的石油供应区

1.中东的石油储量及与美国的石油贸易

根据BP（2006）统计,世界一半以上石油储量在中东.截至2005年底,世界已探明储量中,沙特阿拉伯占22%,伊朗占11.5%,伊拉克占9.6%,科威特占8.5%,阿联酋占8.1%,卡塔尔占1.3%,阿曼占0.5%,加上其他国家,中东石油储量占世界石油总储量的61.9%.

虽然美国一直以来不断推行石油来源多元化策略,但中东依旧是美国最大的石油进口来源之一.以原油进口为例,2006年,美国自中东进口的原油比例达到总进口额的20%,与中南美洲基本相当.但是美国与中东的石油贸易不稳定,历年进口比例波动幅度较大,但总体而言美国的多元化政策在不断生效,美国对中东石油的依赖在逐步降低,从中东的原油进口比例由1990年的30.4%下降到2006年的20.4%.

2.中东自由贸易区的发起及进展

中东地区由于其特殊的地理位置与能源的缘故,在美国的国家战略中一直占有重要地位.1945年2月14日,沙特国王与罗斯福总统达成了“石油换安全”的历史易,从而与这个中东诸国中石油储量最大的国家保持长久而良好的国际关系,为美国稳定中东石油供给起到重要作用.2003年美国政府发动伊拉克战争,从而控制了中东第三大石油储备国.这些非常手段是特定历史时期的产物,并且战争会带来诸多难以预料的后果.比如,伊拉克2005年5月的原油总产量为每天190万桶,反而比2003年1月美国入侵伊拉克前夕下降了70万桶,这些使美国意识到和平手段依旧是稳定中东石油供给的最主要方式.

2003年5月9日,布什在美国南卡罗来纳大学的毕业典礼讲话中倡议在十年内建立“美国中东自由贸易区”,从而揭开了美国中东自由贸易区战略的序幕.在此之前,美国已经与以色列和约旦分别签署了FTA,为中东计划打下基础.美国与以色列的FTA于1985年9月1日生效,是美国历史上第一个双边FTA.美国与约旦的FTA经过三轮谈判后,于2001年12月生效.

在美国中东自由贸易区战略开启后,美国积极展开行动,效果颇佳.2003年1月23日,美国和摩洛哥启动FTA谈判,2004年3月2日达成协定,2006年1月1日协定实施,该协定被美国视为中东计划的第一步.2004年1月26日,美国与巴林正式发起谈判.2006年8月1日,美巴FTA正式生效,该协定使美国朝实现中东自由贸易区又迈出了坚实的一步,同时,又对波斯湾地区产生了示范效应.2005年3月8日,美国与阿曼正式开始FTA谈判,同年10月3日,FTA达成,2006年1月19日,两国代表签署了该协定.阿曼成为中东地区第五个与美国签署自由贸易协定的国家.2004年9月,美国贸易代表通知国会将与阿联酋进行FTA谈判.该谈判于2005年3月正式开始,到目前还没有达成协议.

(四)通过BITs和TIFAs争夺非洲新兴石油市场的石油开采权

截至2005年底,整个非洲已经探明的石油储量为1143亿桶,占世界总储量的9.5%.而美国从非洲进口的原油比例由1989年的22%上升到2006年的26%.

美国在非洲并没有像在其他石油储量大的地区一样大规模开展FTA战略,一方面是因为非洲很多国家都是世界最贫穷的国家,经济发展落后,市场经济不规范,进行FTA谈判障碍较大.另一方面是非洲多数国家由于资金和技术的缺乏,没有自主开采石油的能力,多数国家需要与其他国家的石油公司进行合作.而美国石油公司是各国中较早进入非洲地区的,为保障美国公司在非洲投资的利益,美国积极与多个非洲国家签署双边投资协议（BilateralInvestmentTreaties）和贸易投资框架协定（TradeandInvestmentFrameworkAgreements）.迄今为止,美国已经与39个国家签署了BITs,其中非洲国家有八个；而美国与其他国家或一体化组织签署的TIFAs共有31个,其中与非洲国家或一体化组织签署的有十个,包括西非经济货币联盟、东南非共同市场、阿尔及利亚、加纳、利比里亚、毛里求斯、莫桑比克、尼日利亚、南非和突尼斯等,占美国签署的TIFAs的32%.在这些投资协定的庇护下,美国石油大企业争先恐后同西非产油国签订合约,继尼日利亚和安哥拉后,美石油企业还进入了几内亚比绍、乍得以及圣多美和普林西比,并逐步向整个几内亚湾地区扩张.美国在非洲几内亚湾地区的石油勘探和开采活动已覆盖20万平方公里,涉及近十个国家.

目前,美国在非洲仅选定南非关税同盟作为FTA谈判对象,与其五个成员国进行FTA谈判.该谈判于2003年6月2日正式启动,至今并未达成协议.

二、美国的FTA战略与石油运输安全

由于石油运输的独特性,美国不仅加紧与石油出口国签署FTA,保证石油供给的稳定,还积极与能确保石油运输通道安全的国家密切联系,谋求FTA的达成.

(一)美国巴拿马FTA――确保通过巴拿马运河的石油运输的安全

美国与巴拿马运河有着比较深远的渊源.巴拿马将巴拿马运河的经营权收回之后,经营运河的收益达到GDP的6%.巴拿马运河是美国进出口货物的重要通道.美国与亚洲贸易的1/3是通过运河抵达目的地或美国的.巴拿马运河也是世界石油重要战略运输咽喉要道之一.每天石油运输的通过量为61.3万桶,具有极高的战略价值.而且巴拿马境内还有一条全长130公里的备用输油管道,从太平洋沿岸的查库阿珠尔港到海沿岸的博卡斯―德尔托罗港,一旦运河被关闭,这条输油管道是能源运输的最佳选择.

美巴两国于2004年4月26日正式开始谈判,2006年12月19日达成了贸易促进协定（TPA）,2007年6月28日正式签署,但协定还需经过两国国会批准后方能生效.美国通过与巴拿马签署TPA,巩固了美国进出口货物通过巴拿马运河的安全,也进一步保障了美国石油运输安全.

霍尔木兹海峡位于阿曼半岛和伊朗之间,连接波斯湾和通往印度洋的安曼湾,是中东石油输往欧美东南亚和大洋州的运输咽喉.目前每年有7.5亿吨以上运往世界各地的中东石油经过这里,占海湾地区石油总出口量的90%,全球石油产量的五分之一及出口贸易量的三分之一,被评价为西方石油大动脉.

阿曼地处波斯湾的出海口,由于其显著的战略位置,美国与阿曼有着比较长久的战略合作关系.两国于2005年3月8日正式开始FTA谈判,2005年10月3日达成协议,2006年1月19日两国签署该协定.美国与阿曼自由贸易区的建成不但对美国的反恐和大中东自由贸易区战略的实现意义显著,更为维护来自中东的石油运输安全提供了一定保障.

三、对我国的启示

(一)通过与我国主要的和潜在的石油供应国签署FTA以稳定石油供给

我国是个贫油国,以石油为主的能源安全问题已经上升到国家战略高度.十七大报告中指出,“积极开展国际能源资源互利合作.实施自由贸易区战略,加强双边多边经贸合作”.与石油供应国保持良好的政治外交关系是保障石油稳定供给的重要手段,同时还应积极利用FTA工具,以13亿消费者的大市场作为吸引,与石油供应国建立起更紧密的经济贸易联系.

我国的FTA战略起步较晚,在整体战略布局上与美国相比略逊一筹,尤其是在以FTA作为稳定石油供应工具方面.目前,我国已经于2004年8月6日正式启动了与海湾合作委员会（GCC）的FTA谈判,意图与这个每年供应我国石油进口总量约40%的产油地区建立更紧密的经贸往来.我国应加快谈判速度,争取尽快与GCC达成协议.前苏联地区石油储量丰富,在我国石油供应中占重要地位,我国应以上海合作组织为平台,先构建中国―中亚自由贸易区,并以此为基础尽快构建上海合作组织自由贸易区.与此同时,加快论证中俄自由贸易区的可行性,努力争取开启中俄FTA谈判,为维持和稳定俄罗斯对我国石油供应奠定基础.

(二)通过与经济欠发达的石油伙伴国签署双边投资协定来保障我国石油公司的投资利益

西非地区是我国重要的石油供应地区,据BP（2006）统计,2005年我国从西非进口的石油为每天57.4万桶,占我国石油进口总量的16.96%.我国石油公司在非洲地区投资活动频繁,我国应加快签署或不断完善与非洲国家的双边投资协定,在投资条款中加入详细的保护成员方投资者和投资的条款,并增加与能源贸易相关的怎么写作贸易条款,同时在投资条款中包含比较详尽的争端解决条款,防止能源开采后双方出现争执无法得到有效解决的情况发生,以此保障我国公司的利益,待时机成熟后再开启FTA谈判.

与重要的石油伙伴国签署FTA时加入能源条款,以条款的形式约束成员方提供稳定的石油供给.对于能源国来讲,能够保证石油进口国石油需求的稳定性才是保障能源安全,利用能源条款使双方形成稳定的石油供需关系,对双方意义都很重大.

目前,我国能源运输主要以海运为主,在原油进口当中,有80%以上的原油进口要经过马六甲海峡.目前有两条可能建设的运输通道会分散我国的石油海洋运输风险,一是通过泰国南部的克拉地峡运河或输油管道,另一个是缅甸的实兑港到中国昆明的输油管道.虽然两条线路都还存在诸多争论,但无论最终结果如何,都应该加强我国与石油运输通道国的政治经济联系,在条件成熟时再以签署FTA的方式,通过加强双边经贸关系达到对运输通道的控制或增强影响力的目的.

通过对美国的FTA战略与石油安全的分析,笔者认为FTA战略可以为一国的石油安全怎么写作,在一定程度上起到增强国家石油安全的目的.同时,石油安全作为国家安全战略的重要组成部分,在一国选定FTA合作伙伴国时,会将石油安全作为重要因素加以考虑.因此,在我国FTA战略逐渐开展之际,在选择伙伴国时,要将石油安全因素充分考虑进来,同时重视FTA战略在保障我国能源安全方面的重要的工具性作用.

但是,需要言明的是,虽然FTA与石油安全有着比较密切的联系,但保障一国的石油安全并非FTA签署的唯一目的,FTA也并非保障石油安全的唯一方式.

[作者单位：东北财经大学国际经济贸易学院.本文为辽宁省普通高等学校人文社科重点研究基地资助项目“区域性安排中的新贸易保护措施研究”（编号：20060233）的阶段性成果.]