综合监管是新一轮工商行政管理改革的战略选择

实现国家工商总局提出的监管与“发展、怎么写作、执法、维权”的“四个统一”,必须对传统监管理念和方法进行反思和变革,寻找科学监管的有效路径.近年来,连云港工商局积极推进监管方式改革.大力推行综合监管,在监管机制变革、方法创新、效能提高等方面进行了大胆的探索与实践,取得了较好的成效.实践证明,综合监管是新一轮工商行政管理改革创新的战略选择.

一、综合监管的内涵和特征

何谓综合监管综合监管发源于管理理论中的整合理论,即运用组织行为学、科学管理等理论方法,合理调控工商行政管理组织系统内部岗位、职能、人员等各类资源,协调联动工商行政管理组织系统外部资源,以经济户口管理信息系统为平台.综合运用多种手段,使工商行政管理组织达到高效、低耗、协调的运行状态,从而实现监管效能最大化的目标.

相对于传统监管,综合监管具有以下五方面特征：

1、协调监管资源.通过优化登记、执法、维权等工作体系,优化岗位设置和监管模式等资源配置方式,消除工作环节中一些不必要的重复和消耗,实现行政资源利用最大化；通过协调政府、相关职能部门、培育社会相似度检测组织(会计师事务所、认证机构等)、组建行业协会等社会资源,延伸监管半径,实现共同治理.

2、联动监管过程.监管行为告别传统监管条件下的“单兵突进”.转而为“合成作战”,监管过程的联动性特征明显.组织内部上下级之间具有清晰的任务下达反馈、履职困难报告等工作通道：平行岗位之间沟通协作机制顺畅,衔接有序、自主联合；组织外部社会治理工作机制运作良好,工商机关与相关职能部门之间建立联席会议、信息共享机制,形成政府主导、工商牵头、相关职能部门联动监管的综合治理模式.

3、聚合整体职能.改变组织内部各部门之间各自为战、各管一段的传统工作模式,在明确履职边界、合理划分权责的基础上实现有机聚合,消除因岗位职责边界不清造成的一些空档与盲区；建立机关与基层之间责任分解与任务分流机制,明确业务部门任务下达整合功能,变传统模式下机关“千条线”对应基层“一根针”为“一对一”的任务下达与反馈模式,减少因多头指挥、重复检查造成的行政资源消耗,

4、均衡监管节奏.均衡使用监管力量,均衡开展监管行动,减少临时应急性监管,实现监管方法由突击性、专项性向日常性、规范性转变.在把握经济违法行为规律的基础上,依托经济户口管理信息系统平台,将一些专项突击检查纳入日常巡查的范围,按照正常的程序持续、有效地行使行政职能,实现长效监管目标.

5、彰显刚柔并济.综合监管强调关口前移,综合运用法规宣传、行政提示、行政告诫、行政告知、行政建议等行政指导手段,将监管的过程变成普法宣传的过程,变成激发市场主体自律自省、自我规范的过程,变成与行政相对人合作互动、营造和谐监管环境的过程,解决了长期以来命令管制多、指导引导少,重事后处罚、轻事前劝导,刚性有余、柔性不足的问题.

二、综合监管是工商行政管理发展与创新的呼唤

综合监管作为一种现代监管理念和监管方式,是工商行政管理组织不断应对形势变化做出的调整和回应.

(一)综合监管是新形势下工商行政管理部门更好地履行市场监管职责的必然要求.

这里所讲的“新形势”包括两个方面：一是我国政府职能转变的步伐不断加快,传统的什么都管、什么都管不好的全能型政府正向着以提供规则、加强监管和维护市场秩序为主的有限政府过渡.工商行政管理机关作为承担市场监管职责的重要部门被推向了前台,建设怎么写作型、责任型“有限”政府的目标必然也在深层次上影响着工商行政管理监管执法理念和流程的再造.二是经济体制改革逐渐深入,全球经济一体化趋势明显,经济转型带来社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式的日益多样化.市场无序、信用失范现象突出,各种违法违规经济行为层出不穷,对传统工商行政管理理念和方式提出了严峻挑战.新的形势和任务决定了工商部门必须以监管市场主体、维护经济秩序为目标.建立科学有序、强势有为的监管体系.在现实路径的选择上,以协调监管资源、联动监管过程、聚合整体职能、均衡监管节奏、彰显刚柔相济为特征的综合监管契合了科学监管的内在要求.综合监管中围绕规范履职、精细监管、高效监管所进行的种种制度设计.正是符合改革创新方向、推进基层“四化”进程的有效实践.

(二)综合监管是工商行政管理事业可持续发展的迫切需要.

从监管对象的行为规律来看,违法违章经济行为日益呈现复杂性、综合性、规模性特征.尤其是一些行业性、区域性违法行为如制售检测劣化肥、非法等影响恶劣、面广量大、危害严重,非工商机关一局一地之功所能戒除,迫切需要系统上下、相关部门、地区的通力协作和综合治理.这要求工商机关摒弃孤立、单一的传统监管模式.调动和整合系统内外各种行政资源,通过综合手段实现对一些重大经济违法行为的有力监管：从工商行政管理自身来看,传统监管模式存在的条线分割、分散低效等种种先天性缺陷已明显不适应监管形势.粗放式监管带来的资源配置矛盾越来越突出,迫切需要转向注重精细化、联动化的综合监管.

(三)实施综合监管具有宏观环境的可行性和微观环境的可操作性.

从宏观环境看,当前我国正处渐进式改革的过渡阶段,迫切需要强调不同职能之间的相互协调,要求相关职能部门之间在市场监管职能的履行中,通过建立信息交流与政策协调机制来弥补可能出现的管制真空、治理综合性违法现象,使市场秩序得以保证.这为协调外部资源、使重要监管工作上升为政府主导、工商牵头的综合治理模式提供了现实可能.从微观环境看,一方面是随着工商管理费的取消,延续了几十年的管理费征收工作退出历史舞台.多年来,背负收费的重担.基层工商监管成了“戴着镣铐跳舞”,一定程度上呈现无序状态,不注重规范、引导和后延监管.管理费的取消,将是工商行政管理事业发展进程中又一座具有象征意义的里程碑,它将极大地释放基层工商干部职工的监管能量,有力推动新一轮监管理念和方法的创新；另一方面.信息化技术在工商行政管理领域的广泛运用,对传统监管模式带来了革命性改造,为整合内部职能和信息资源提供了强有力的技术支撑.

三、综合监管的探索与成效

从连云港工商局的实践来看,为了更好地履行监管职责.在收费型格局之下、监管职责模糊泛化的现实难题,我们三年前就走上了艰难的转型之路,积极研究监管本质,掌握监管规律,探索推行综合监管,主要从以下五方面进行探索：

(一)规范履职标准,实现从履职目标模糊的宽泛式监管向权责相配的有限式监管转变.

从理清职责任务人手,按照权能职责相符的原则,对基层工商行政管理机关应该“干什么”进行明确界定.一是清晰基层履职边界.按照《工商行政管理所条例》的职责内容和当前工商所承担的主要任务,制定《工商所履职概要》,将工商所职责按行政审批(注册登记)、行政收费、行政监管、行政处罚、行政指导、行政调解六大项进行归类,明确了职责内容、依据和标准.二是建立基层履职规范.突出基层履职标准设定.出台《基层履职指标体系》,编制了基层综合管理、巡查监管、行政执法岗位工作指导手册,明确基层监管工作的实体性规定和程序性要求,形成清晰的监管路径.强调对基层履职的质量要求和过程控制.三是向基层简政放权.将一些基层“应该办”、“最适合办”又“有能力办好”的职权下放给基层,对个体工商户、个人独资、合伙企业登记权限,县区局登记的企业年检权限以及一定数额的行政处罚权限下放到位,使基层事权的独立性有所增强.

(二)创新监管机制,实现从以执罚收费为主的粗放化管理向规范均衡型的精细化管理转变.

一是变革基层监管模式.把关键环节放在岗位配置的变革上,打破传统的组站式监管模式,实行“网格化”属地管理,相邻网格实行AB岗制度,促进常规履职自主化、监管执法协作化；二是改进基层检查方式.依托经济户口管理信息系统的平台,从创新检查制度人手,加快了从“满街跑、到处转”的低效能巡查向依托经济户口的智能化巡查的新突破.改革重点检查方法和频率.一定程度上帮助基层从繁杂的检查中解脱出来,实现了监管节奏的均衡.三是明确基层监管重点.制定《连云港工商系统经济户口检查制度》、《重点监管工作规范与检查实务》,调整了重点监管对象分类,将食品经营、危险化学品销售、商标印制、农资经营、商品直销、市场等七大行业明确为基层监管重点,并从操作规程上指明重点监管“查什么”、“怎么查”、“发现问题如何处理”,清晰重点监管的操作路径.促进了基层监管的精细化.

(三)变革运行机制；实现从“单兵作战”向“合成作战”的转变.

从激活和规范基层工作机制人手：建立运行有序、相互关联、上下贯通、左右联动的协调运作机制.一是抓好纵向畅通.实行“重点工作任务流转”制度,对重点或专项任务制定“任务流转单”,由内勤督促全程流转,建立职责清晰、运转有序的工作流转机制；在基层建立“履职困难报告制度”,对超越工商所自身权能的管理问题,通过向上级主管部门或地方政府相关部门报告,借助上级权能实现对辖区经济秩序的有效管理,建立畅通的问题发现、报告、处理、反馈通道.二是抓好横向互通.抓好平行岗位的互动协作.针对传统模式下登记和管理脱节、造成监管漏洞问题,借助经济户口软件建立了登记和管理交流制度：建立巡查岗位与执法岗位间的协作联动机制.明确两者间的合作、移交事项,促进巡查与执法岗位之间的信息共享、协作联动.三是抓好上下联动.制定《连云港工商局专项任务检查工作制度》,成立专门机构对条线下达的专项检查任务进行整合,将多头文件统一以专项任务书的形式下达,将两级机关业务科室打造成为指导基层工作的参谋部和作战室,明确其指导功能和整合功能,从机制上解决了传统监管模式下任务下达多头无序、基层疲于应付的问题.

(四)实施内外联动,实现由单一监管向综合治理格局的转变.

在推行综合监管中,不断强化系统思维、开放意识,积极借助政府、社会和行业的力量,开辟市场监管的新路径.一是实施社会联动监管.在创建放心消费、清理无照经营、打击等工作中,形成政府统领、工商牵头、部门联动、各负其责的格局.完善了集目标、内容、方法、考核、评价为一体的综合监管指导评价体系.出台《无照经营查处管理规定》,明确了涉证的23个部门的无照经营管理职责,建立起联席会议制度和信息通联通报制度,实现了对涉证无照经营主体的综合治理：借助社会资源扩大监管半径.通过“监管巡查进社区”、“监管村级联防”等活动,将食品安全管理、打击非法、取缔无照经营和不法商贩等关系民生的重点问题纳入地方政府组织工作目标.构建起防范、控制、打击三位一体的社区和乡村群防群治工作网络,取得了双赢的监管成效.二是推进行业自律.积极培育行业协会等社会相似度检测组织,指导地区支柱型产业、集群产业成立行业协会,指导其制定行业规则,从根本上提高了市场主体的依法经营意识,也节省了监管资源.三是推行行政指导.针对轻微违规行为采取提示型、警示型、建议型、教辅型四种行政指导方式,伴随市场主体“从业前、经营中、处罚后”全程,提升了部门的公信力.

(五)提高监管能力,实现从技能单一向高效监管精兵转变.

对应综合监管要求,市局组织开展了实战式监管技能培训.一是探索岗位分级,培养专家型业务骨干队伍.针对工商所巡查监管、综合管理两大岗位设置两个等级.重点考察运用岗位知识发现并解决实际问题的能力,如法规应用、真检测识别、财务查账、方案制作等应用技能.对通过考评的人员颁发岗位级别证书,并给予一定物质奖励,有效激发了基层干部职工的学习热情.二是实施局校互动,培养高层次复合型执法队伍.针对当前队伍存在的行政执法能力滞后、传统培训缺乏深度广度等问题.试点与高校开展“局校互动”共建法律理论培训班、教学实习基地活动,提高了干部职工的法学修养.三是实战竞赛推动.明确“会走一遍计算机流程,会制作一份一般程序案卷,会查账,会十种常见违法行为查处,每人钻研一个行业”的全员素质工程目标,开展“基层巡查监管百日行竞赛”、监管效能竞赛、12315技能竞赛、信息化建设与数据质量维护竞赛等多项活动锤炼岗位技能,一定程度上解决了基层知识结构老化、业务技能单一等问题,涌现出一批监管执法能手.目前基层能独立办案的人员已达40％,基层执法份额占70％以上.

推行综合监管,不仅带来了全系统市场监管能力和水平的整体提升,更表现在监管与“发展、怎么写作、执法、维权”的有机统一：一是发展主题更加鲜明.近年来市局先后承担了近百个地方经济和社会发展项目,得到了市委市政府的高度评价,已连续五次被市委、市政府授予“建设连云港有功单位、先进单位”.二是怎么写作措施更加到位.我们在怎么写作上坚持与时俱进,先后出台了支持地方经济和社会发展的71条意见、促进全民创业的意见、解放思想推动新一轮跨越发展的意见等一系列政策措施,体现了鲜明的时代特征和创新精神.三是执法权威更加凸现.连续组织开展了“打检测冒、打、反欺诈、反贿赂、反垄断”的执法行动,严厉打击制售检测劣小化肥、制售检测蟹苗等区域性高危性经济违法行为,在维护经济领域的公平正义上树立了新权威.四是维权体系更加健全.依托工商分局(所)在全市各县、区建立了41个消协基层分会,992个监督站、联络站和投诉站.与市、县、区消协连成了全市上下渠道畅通的消费维权网络.投诉合议庭、诉调对接等做法得到了中消协的肯定.同时,队伍形象同步提升,连云港工商系统被市委、市政府表彰为“市级文明行业”,市局及所属县区局全部被市委、市政府表彰为“市级文明单位”,工商机关在软环境测评中位次大幅前移.

四、推进综合监管必须解决的几个问题

推行综合监管是对传统监管的一次全新革命,必然要触及长期以来形成的种种思维瓶颈、观念壁垒、能力障碍以及体制、机制束缚.解决这些问题,不可能毕其功于一役,而是一个循序渐进、重点突破的过程.就当前而言,迫切需要解决以下几个方面的问题.

(一)创新思维,牢固确立与“四个统一”相适应的现代监管理念.“四个统一”是工商行政管理改革开放以来的经验总结,具有鲜明的时代烙印和部门特色：综合监管是实践“四个统一”的有效途径,也必然要求更加具有时代性和创新性,其中首要的就是要以先进的现代行政理念来武装和指导综合监管实践.当前要确立两种理念：一是树立以人为本的理念.以人为本是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的本质要求,也是体现工商部门监管执法文明、创造和谐管理关系的重要内容：既是现代行政管理的核心要素,也是综合监管区别于传统监管的本质特征.要坚决打破“命令一服从式”的管制思维,积极寻求与行政相对人的合作互动,要将法规宣传、行政提示、行政告诫、行政告知、行政建议等行政指导手段广泛运用到综合监管中,通过采取主体事项提示制、轻微问题告诫制、突出问题约见制、管理责任建议制等措施,对企业发生的违法苗头予以纠正,劈努力实现监管执法方式的“三个转变”：即由刚性执法向刚柔相济转变、由专项整治向全面规范转变、由只讲法律向兼顾法理转变.二是树立无罪推定的行政理念.要顺应无罪推定的现代法治精神,对监管制度进行重新创设,从面面俱到地对市场主体实施监管,转到对重点行业、热点领域的特别监管,在监管效率、实地检查等方面有所侧重,从传统的“以打为主”转到“防控结合、以防为主”.从而坚决走出“监管就是执法、执法就是处罚、处罚就是罚款”的怪圈,做到依法行政和合理行政的统一.

(二)深入推进信息化建设,实现监管手段现代化.就目前而言,信息化应用工作还主要停留在简单的统计、查询等低层次的数据分析上,信息化作为监管科技化的保障和手段,其促进综合监管效能的“合成器”、“加速器”作用还没有得到充分发挥.要以数据质量提升为基础.以数据综合分析运用为目标,充分发挥信息化在监管情况预警、催生任务、分析综合等方面的优势和作用.以信息化带动管理机制的扁平化、管理方法的精细化和管理过程的法治化,提高综合监管的现代化水平.

(三)适应综合监管需求,培育一支复合型、专家型的监管队伍.从长远看,监管队伍职业化是监管现代化的必然要求.职业化.意味着在综合监管中拥有独特的知识、技能,形成独特的工作方法、生活方式以及运用专门的思维方式.监管职业化建设是一项长期复杂的系统工程.应当循序渐进.从现阶段来看,当前迫切需要解决的是基层干部的监管职业技能问题.目前基层在推行综合监管中普遍感到人手数量和能力结构与现实监管任务之间的严重失衡.监管队伍数量的短缺只是一方面,更主要的是能力结构性短缺,亦即缺少综合监管能力强的业务骨干.在基层监管能力建设上,既要着眼于现有人员的优化组合、创新工作载体、激活内在潜力,更要建立专业高效的能力普训机制,建立系统化、规范化、专业化的能力培训体系,以职业化的标准对监管岗位进行专业武装,以适应综合监管不断深化的需要.